Gyorselemzés az Európai Unió Bírósága főtanácsnokának indítványáról

„Előzmények

Az Európai Bizottság 2015 májusában hozta nyilvánosságra az Európát érintő migrációs válsághelyzet kezelésére vonatkozó elképzeléseit. Az egyik legjelentősebb, a tagállamok széles körének ellenállását kiváltó javaslatot, amely lényegét tekintve az európai menedékkérők tagállamok közötti arányos elosztására vonatkozik, s amely a kezdeti önkéntes tagállami részvételtől a tagállamokat egyértelműen kötelező áthelyezési modell felé mozdult, 2015 szeptemberében fogadták el egy tanácsi határozat formájában. Ez a határozat 120 000 menedékkérelmező átvételét írta elő Olaszországból és Görögországból.

Magyarország 2015 decemberében megsemmisítési keresetet indított az Európai Unió Bírósága előtt a Tanács által 2015. szeptember 22-én elfogadott, kötelező kvótákon alapuló relokációs határozat ellen. A Tanács a határozatot minősített többséggel fogadta el, Magyarország nemmel szavazott (Szlovákia, Románia és Csehország szintén nemmel szavazott, Finnország tartózkodott). A bírósági eljárás megindításáról az Országgyűlés 2015. november 17-én törvényt fogadott el, amelyben felszólította a Kormányt a kereset benyújtására, és amely 2015. december 3-án benyújtásra is került.

Keresetében a Magyar Kormány 10 jogi érvet sorakoztatott fel a határozat semmissége mellett, ebből 4 eljárási, 5 tartalmi jellegű, végül egy másodlagos jogi érv kifejezetten Magyarország tekintetében állítja a határozat jogsértő voltát. Magyarország szerint a határozat jogalapja nem megfelelő, valamint annak elfogadására az eljárási szabályok megsértésével került sor. Emellett sérti a jogbiztonság, a normavilágosság, a szükségesség és az arányosság alapelveit is.

A kvótaper tárgyalása

A tárgyalásra 2017. május 10-én került sor, a főtanácsnoki indítványt 2017. július 26-án publikálták, míg a Bíróság várhatóan 2017 őszén hozza meg döntését az ügyben.

Mind a Tanács, mind a mellette beavatkozók, tehát az ellenérdekű felek egy része kiemelten kezelte a szolidaritás kérdését, amely álláspontjuk szerint a megtámadott határozat elfogadásához vezető időszakban tapasztalt, egyes tagállamokra nehezedő migrációs nyomás kapcsán a megtámadott határozatban megjelenő intézkedést kíván meg a Tanácstól. Magyarország ezzel szemben jelezte, hogy a szolidaritás elve nemcsak a megtámadott határozatban foglalt szabályozási környezet által tud kiteljesülni, illetve a szolidaritás kifejezése nem mentesíti az uniós intézményeket az alól, hogy tiszteletben tartsák a Szerződésekben foglalt kötelezettségüket, ideértve a megfelelő jogalap alkalmazását, a megfelelő eljárási szabályok tiszteletben tartását, a tagállamokkal való jóhiszemű együttműködési kötelezettségüknek való megfelelést, vagy hogy olyan jogszabályok elfogadására törekedjenek és olyan uniós jogi aktusokat fogadjanak el, amelyek alkalmasak a fennálló probléma megoldására, kezelésére.

Magyarország álláspontja, hogy a jelenlegi migrációs helyzet megoldását nem képezheti semmilyen, automatizmuson alapuló elosztási mechanizmus, mert egyrészt az csak további pull faktort generál, másrészt nem lehet megakadályozni a másodlagos mozgásokat. A migráció kiváltó okainak kezelése az EU-n kívül kell, hogy megtörténjen, valamint a határellenőrzés megerősítése további prioritást kell, hogy élvezzen. Ugyanakkor határozott a magyar álláspont abban, hogy az üldöztetés elől menekülőknek és a ténylegesen nemzetközi védelemre szorulóknak biztosítsa a nemzetközi védelmet.

A főtanácsnoki indítvány szerepe

A főtanácsnokok a Bíróság nem ítélkező tagjai, szerepük, hogy a Bíróság előtti ügyekben részletesen indokolt indítványt nyújtanak be a bírák részére, így segítve azok munkáját. A főtanácsnokok független személyek, akik megfelelő jogi szakértelmemmel rendelkeznek. A főtanácsnok az ügyekben is függetlenek a felektől, saját szakmai megítélésére és jogérzetére hagyatkozik a főtanácsnoki indítvány elkészítésekor. Aláhúzandó, hogy főtanácsnok indítványa a Bíróságot nem köti, a Bíróság azzal ellentétes döntést is hozhat, azonban az vitathatatlan, hogy főtanácsnok indítványa lényegesen befolyásolja a Bíróság döntését.

A kutatások azt mutatták ki, hogy a Bíróság 67 százalékkal nagyobb valószínűséggel semmisít meg egy jogi aktust (vagy annak egy részét), ha a főtanácsnok a Bíróság megsemmisítését kéri, mintha azt tanácsolná a Bíróságnak, hogy utasítsa el az ügyet vagy nyilvánítsa azt elfogadhatatlannak. Ezek az eredmények egyébként számos kérdést vetnek fel az igazságszolgáltatási függetlenség és a főtanácsnok szerepének helytállósága miatt, amely alapja lehet a jövőbeli igazságügyi reformnak.

A főtanácsnoki indítvány a kvótaperben

Az Európai Unió Bíróságának főtanácsnoka, Yves Bot 2017. július 26-án ismertette indítványát a C-647/15. sz. Magyarország kontra Tanács és C-643/15. sz. Szlovákia kontra Tanács ügyekben. Bot főtanácsnok a 344. pontból álló (120 oldalas) indítványa végkövetkeztetései között azt javasolja a Bíróság számára, hogy a tanácsi határozat megsemmisítése iránti kereseteket utasítsa el az alábbi főbb érvek alapján:

A formai magyar érvekkel ellentétben a főtanácsnok szerint a megtámadott relokációs határozatot tartalmára tekintettel nem lehet jogalkotási aktusnak minősíteni. Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés felhatalmazást biztosít olyan intézkedések elfogadására, amelyek az egyértelműen azonosított szükséghelyzetre való reagálás érdekében a menekültügyi tárgyú jogalkotási aktusoktól ideiglenesen és konkrét pontokban eltérnek, így a relokációs határozat elfogadása nem minősül jogalkotási eljárás megkerülésének. Ez az érv a gyakorlatban azt jelenti, hogy egy jogalkotási aktus rendelkezésétől el lehet térni időlegesen nem jogalkotási aktusban – ami egy elég sajátos jogértelmezést jelent a gyakorlatban.

Az Európai Tanács 2015. június 25–26-i következtetéseivel, amelyek szerint a tagállamoknak »konszenzus útján« kell dönteniük a nemzetközi védelemre szoruló személyek elosztásáról »a tagállamok sajátos helyzetének figyelembevételével«, nem ellentétes, hogy a Tanács elfogadta a relokációs határozatot. A következtetések ugyanis az áthelyezés egy másik projektjéhez kapcsolódnak. Az a döntés tehát, amely ott született, noha ugyanazt a tárgykört érinti, nem terjed ki erre az eljárásra.

A Tanácsnak – Magyarország érvelésével ellentétben – nem kellett volna újabb konzultációt folytatnia az Európai Parlamenttel, mivel az érvelésben hivatkozott módosítások nem érintették a mechanizmus alapvető jellemzőit. Az a tény tehát, hogy a mechanizmusból bizonyos országok kikerülnek, nem minősül jelentős kérdésnek – állítja a főtanácsnok.

A megtámadott határozat automatikusan hozzájárul ahhoz, hogy könnyítsenek a 2015 nyarán bekövetkezett migrációs válságot követően a görög és olasz menekültügyi rendszerekre nehezedő jelentős nyomáson, és ezért alkalmas az általa követett célkitűzés elérésére. A főtanácsnok szerint a határozatban előírt intézkedések nem megfelelő hatékonysága nem kérdőjelezi meg a határozat alkalmasságát. A nem megfelelő hatékonyságnak több tényező között az is az oka, hogy a relokációs határozatot egyes tagállamok – köztük Magyarország és Szlovákia – részlegesen vagy teljes mértékben nem hajtják végre. Természetesen ez az érvelés természetesen nincs figyelemmel arra, hogy elsősorban nem a relokációt ellenzők, hanem a relokációt elfogadók azok, akik nem hajtják végre a határozatot.

Összegző vélemény

A korábbi értékelések alapján több szakértő úgy nyilatkozott, hogy a magyar kereset akár sikeres is lehet, tekintettel arra, hogy a Tanács döntése – elsősorban formai értelemben – meglehetősen bizonytalan alapokon áll. Mindezt még olyan szakértők is elismerték, akik egyébként nem értenek egyet azzal, hogy Magyarország a kvótadöntés ellen szavazott. A főtanácsnok most publikált véleménye szembemegy az összes korábbi, hasonló felvetéssel, s egyértelműen az Európai Bizottság és az oldalán beavatkozó, migrációs szempontból fogadó, illetve az áthelyezésben érintett tagállamok oldalára állt. A főtanácsnok véleménye ugyan nem jelent végleges döntést, a statisztikák azonban azt mutatják, hogy egy ilyen tartalmú főtanácsnoki vélemény után Magyarország szempontjából nem kedvezőek az előjelek.”