Német-francia kísérlet az „Európa-projekt” revitalizálására: újbor régi tömlőkbe?

Január 22-én, 56 évvel a történelmi jelentőségű Elysée-szerződés aláírását követően Angela Merkel német kancellár és Emmanuel Macron francia köztársasági elnök a történelmi Aachen városában aláírta a „Német-francia együttműködésről és integrációról szóló szerződést”. A kétoldalú egyezmény célja, hogy az 1963-ban megkezdett történelmi folyamatokat újragondolva a jelenkor kihívásaihoz igazítsa a két ország együttműködését, különösen az Európa-politika, a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a gazdaság terén.

A jelen szerződést valójában már egy évvel ezelőtt, a Konrad Adenauer és Charles de Gaulle által aláírt szerződés 55. évfordulóján meg kellett volna megkötni – legalábbis Emmanuel Macron francia elnök elképzelései szerint. Azóta, hogy 2017-ben elfoglalta hivatalát, Macron következetesen és rendszeresen kiállt a mélyebb és továbbhaladó európai integráció gondolata mellett. E téren a legjelentősebb megnyilatkozása minden bizonnyal a 2017. szeptember 26-án, a Sorbonne Egyetemen tartott beszéde volt. Ebben, ahogy a beszéd címe is nyilvánvalóvá tette, a „szuverén”, „egységes” és „demokratikus” Európa újraalapítását követelte. Macron javaslata azon a feltételezésen alapul, hogy az Európai Unió jelenlegi formájában túl gyenge, túl lassú és túlságosan hatástalan. Ez nemcsak a közösség egésze, de a tagállamok számára is problematikus, hiszen így nem lehet megoldani korunk nagy kihívásait; hiányoznak az új problémák felszámolásához a közös keretek. 

A macroni javaslat

Épp ezért szerint együttesen és konkrét intézkedésekkel kell két irányba is reagálni: egyfelől a globalizáció új viharaira kell válaszokat megfogalmazni, valamint másfelől a globalizmus nyomán felerősödő nacionalizmusra, protekcionizmusra és az elszigeteltségbe forduló szuverenitás-követelésekre is reagálnia kell az Uniónak. Anélkül, hogy e helyütt a beszéd és az annak nyomán kidolgozott terv minden részletét ismertetnénk, csak utalások szintjén érdemes felvillantani, hogy a közösségi intézkedések segítségével Macron elnök mely kihívásokra keresi a választ. A biztonság terén az Egyesült Államok kivonulása Európából és a terrorizmus, amely a Nyugat alapvető értékeit támadja, jelenti a nagy problémákat, valamint, hogy a NATO keretében Európának képesnek kell lennie az önálló cselekvésre. Ehhez egy közös stratégiai kultúra kialakítása szükséges, mely nyomán a következő évtized elejére „Európa közös bevetési erőkkel, közös védelmi költségvetéssel és közös cselekvési doktrínával rendelkezik”. Ezt tovább erősítheti a titkosszolgálatok együttműködése, továbbá egy Európai Ügyészség a szervezett bűnözés és a terrorizmus ellen, valamint olyan európai polgári védelmi erők létrehozása, amelyek természeti katasztrófák esetén lennének bevethetők.

A migrációs kihívások tekintetében Macron világosan fogalmaz: „Vagy bezárjuk magunkat a határaink mögött, ami nemcsak illuzórikus, de egyben hatástalan is lenne, vagy közös fellépést teremtünk a határkérdések, a menedékjog és a bevándorlás terén.” Ennek elősegítése egy európai menekültügyi hatóság felállításával történhetne, amely az eljárások felgyorsítása és szabványosítása terén lenne aktív. Közös európai határvédelmi kapacitásokra van szükség, továbbá az egyes államoknak a menekültek jobb befogadását és elosztását kellene biztosítania és az itt maradó menekültek számára megfelelő oktatási és integrációs programokat létrehozni. Előadásában a migráció kapcsán nem feledkezett meg a kibocsátó országokról sem, itt a környezeti kihívások leküzdéséhez és a digitalizáció terén mutatkozó innovációkhoz hasonlóan egy új közösségi adó bevezetésével látná finanszírozhatónak a jövőbeni programokat, egy új mediterrán partnerség keretében. Egy európai tranzakciós adó bevezetése mellett szívesen látna Macron egy európai környezetvédelmi (CO2) valamint egy digitális adót is, melyek segítségével az eurózóna közös költségvetése lenne megtámogatható és az újraelosztás garantálható.

A tervben további komoly területeket is érintett a francia elnök, így kiemelt szerepet kapott az ifjúság, a nyelvtanulás és a külföldi tanulmányok kötelezővé tétele európai diákcsere programokon keresztül. Valamint nagyon látványos javaslatokkal állt elő a francia elnök a közösséggel kapcsolatban is: javasolta egy széles körű vita lefolytatását Európa jövőjéről, továbbá új, közösségi szintű európai pártok létrehozását és így a jövőben a Bizottság és az Európai Parlament tagjainak transznacionális listákon való megmérettetését. Szintén javasolta a Bizottság átalakítását, a létszám korlátozását 15 tagra.

Mindehhez partnernek a hagyományosan EU-párti és föderalista Németországot kívánta megnyerni a francia elnök: „Tehát dolgozzunk ezeken a közös kötelezettségvállalásokon, és rögzítsük őket egy új együttműködési megállapodásban, amelyet 2018. január 22-én aláírunk majd az alapító szerződés 55. évfordulója alkalmából.”

A német reakció

Első reakcióiban Merkel üdvözölte a reformjavaslatokat, sőt a vezető sajtóorgánumok is örömmel adták hírül az új európai kezdeményezést.  A német politikai paletta egyes erői azonban, köztük Merkel szövetségese, a CSU, valamint a koalíciós tárgyalásokra készülő FDP egyértelműen megkérdőjelezték a javaslatok időszerűségét és számos kritikával illették a koncepció azon részeit, melyek elsősorban a német költségvetésre róttak volna újabb terheket a közösség finanszírozása érdekében. Számos kérdés, így a migráció kezelése vagy az új uniós költségvetési ciklus megosztotta a német politikai erőket, a tervezett koalíciós tárgyalások elhúzódtak, Merkel számára nem mutatkozott megfelelő parlamenti többség, így Macron javaslatai egyre inkább háttérbe szorultak. Majd elmúlt 2018. január 22-ének történelmi dátuma és semmilyen komoly előrelépés nem történt a javaslatcsomaggal kapcsolatban. Így Macron elérkezettnek látta az időt, hogy újra és újra emlékeztesse európai partnereit tervének főbb pontjaira és proaktív módon igyekezzen tető alá hozni egy támogató szövetséget. Mivel belföldön egyre komolyabb kritikával és számos tüntetéssel kellett szembenéznie, egyben egyre sürgetőbbé vált a külpolitikai siker és valamilyen komoly eredmény felmutatása a francia elnök számára. Ennek megfelelően a davosi világgazdasági fórumon, majd 2018 áprilisában az Európai Parlament ülésén, végül a Károly-díj átadási ünnepségén Aachenben is egyértelművé tette: tervét minél előbb meg kívánja valósítani. Sőt felszólította Merkel kancellárt: „Ne várjon tovább, cselekedjen most, azonnal!” 

A koalíciós tárgyalások sikeres lezárását követően és az őszi tartományi választások előtt Merkel kancellár elérkezettnek is látta az időt, hogy az első konkrét lépések megszülessenek: 2018. június 19-én Berlin és Párizs vezetői közös programban fogadták el Macron legfontosabb javaslatait. A Mesebergi Nyilatkozat szerint kizárólag az európai együttműködés kínálja a megfelelő választ a Macron által megfogalmazott kihívásokra. Ezáltal teremthető meg „a demokratikus, szuverén és egységes Európa, egy versenyképes Európa, amely a virágzás alapja és megóvja gazdasági és szociális modelljét, továbbá kulturális sokszínűségét, egy olyan Európa, ami előmozdítja a pluralizmus, a szolidaritás és az igazságosság közösen vallott értékein alapuló nyílt társadalmat, ami fenntartja a jogállamot az EU minden pontján és népszerűsíti azt külföldön, egy olyan Európa, ami kész nemzetközi szerepvállalásra a béke, a biztonság, a fenntartható fejlődés előmozdítása érdekében, és amely vezető szerepre törekszik az éghajlatváltozás elleni harcban, egy olyan Európa, amely sikeresen kezeli a migráció jelentette kihívást” – fogalmaz a deklaráció. Ebben a szellemben kívántak a felek tovább haladni, kapcsolataikat elmélyíteni és ezzel az Elysée-szerződés megújítását is célul tűzték ki a 2018-as év végéig.

Ez már csak azért is vált fontossá Merkel kancellár számára, mert időközben a tartományi választásokon a CDU pozíció tovább romlottak, az SPD több tartományban történelme legrosszabb eredményét könyvelhette el. A kormányzásával szembeni kritikák nyomán Merkel arra a felismerésre jutott, hogy a német-francia kapcsolatok kétoldalú megerősítésében, a közös európai ügyek szerződésbe foglalásában megkérdőjelezhetetlen örökséget hagyhat utódaira és ezzel – immár hivatalosan is bejelentett utolsó kormányzati ciklusát követően – kijelölheti a leendő német kormányok számára az irányt. Az 1963-as szerződés hasonló ambíciókkal köttetett. A kormányzása végén álló Konrad Adenauer számára egyértelmű volt, hogy történelmi öröksége a két nemzet megbékélése és ezt a jövőben csak egy rendkívül szerteágazó, ügyesen megkomponált, további bővítésre és kiegészítésre alkalmas szerződéscsomaggal tudja a következő német kancellárok számára is elsőrangú szemponttá tenni. A másik aláíró, Charles de Gaulle elnök pedig éppen a francia nagyhatalmi státusz visszaszerzését, az európai ügyekre gyakorolt befolyás növekedését, az Egyesült Államoktól való függetlenedést remélte a bilaterális megállapodástól. Hasonló módon a 25. évfordulón Helmut Kohl és François Mitterrand is az átalakulóban lévő Európa számára kívántak jelet hagyni, a megkezdett közösségi átalakulást (az egységes belső piac létrehozását, a közös külpolitikai ambíciókat és a közös valutát, vagyis az új „uniót”) támogatni. Nincs ez másképp napjainkban sem.

A merkeli örökség továbbélése

Az „merkeli örökség” a bilaterális aacheni szerződés megkötésében öltött testet január 22-én. A paktum egyértelmű állásfoglalás a német-francia tengely minél szorosabbra fűzése, az európai egység védelme és egyben az európai folyamatok közös német-francia irányítása mellett. A szerződést aláíró politikusok számára az Elysée-szerződés minden tekintetben történelmi példa: az ott megalkotott alapvető kulturális, politikai, gazdasági, sőt az abból kinővő közös védelmi keretek nagymértékben befolyásolni tudták az európai integráció további fejlődését, sok esetben mintaként szolgáltak a közösségi folyamatok számára. Elég, ha csak az állam- és kormányfők rendszeres tanácskozásait, a külügyekben való szoros egyeztetést vagy a diplomák kölcsönös elismerését és a határon való átkelés megkönnyítését emeljük ki. De érdemes arra is emlékeztetni, hogy az Elysée-szerződés továbbgondolásából létrehozott német-francia közös dandár egyben a közös európai védelmi képességek egyik előfutárának is tekinthető.

A mostani paktumban a felek ezt a történelmileg jól ismert motor-funkciót szeretnék egy magasabb fokozatba kapcsolni. Hiszen az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy amiben e két ország megegyezik, azt sikeresen tudják kisebb szövetségeseikkel elfogadtatni és a közösség szintjén politikává emelni. Jelen szerződés éppen ezért a két ország között eddig is működő elemek további erősítéséről szól és ezekhez kapcsolva igyekszik számos új kezdeményezést elindítani. Ennek megfelelően még gyakoribbá kívánják tenni a kormányok közötti egyeztetéseket, többéves menetrendet állítanak fel a közös kormányülésekről, az aktuális ügyeknek megfelelően negyedévente egy-egy miniszter részt vesz a másik kormány ülésén és különösen az uniós csúcstalálkozók előtt saját álláspontjaikat egyeztetik és összhangba hozzák.

A védelem- és biztonságpolitika terén valódi áttörést jelent a közös stratégia és közös célkitűzések megfogalmazása, valamint a felek – a fennálló szövetségi rendszerekhez igazodóan – elkötelezik magukat külső támadás esetén egymás területének védelmére, akár katonai eszközökkel is. Közösen kívánnak fellépni az európai kapacitások megteremtése érdekében, ami egy közös európai hadsereg létrehozásához vezethet és ehhez irányító testületként az 1988-ban, az Elysée-szerződés 25. évfordulóján felállított Német-Francia Védelmi és Biztonsági Tanácsot kívánják felhasználni. Ez a tervek szerint mintaként szolgálhat akár egy uniós biztonsági tanács létrehozásához. Erre legutóbb Merkel kancellár az EP előtt elmondott 2018. novemberi beszédében is utalást tett.

A szerződés szorosabbra fűzi a külpolitikai koordinációt a két ország között, megerősíti a már korábban Afrika viszonylatában működő párbeszédfolyamatokat, valamint kiegészíti ezt a terrorizmus elleni közös rendvédelmi cselekvési tervekkel és csereprogramokkal (közös fellépés a szervezett bűnözés ellen, koordináció az igazságszolgáltatás, a hírszolgálat és a rendőri tevékenységek terén). Megjelenik a szerződésben az ENSZ és a NATO szintjén a kölcsönös érdekképviselet. Az ENSZ Biztonsági Tanácsa kapcsán Franciaország vállalja az európai közös álláspontok képviseletét, emellett a BT reform kapcsán elkötelezi magát, hogy támogatja Németország felvételét a Biztonsági Tanácsba állandó tagként.

A paktum második része a kulturális és oktatási együttműködést mélyíti tovább. Az eddigi európai kereteket tovább fejlesztve cél egy minden tekintetben átjárható, közös kulturális és média-tér létrehozása. Ehhez egyfelől a digitális térben, másfelől az eddigi csereprogramok megújításával és még intenzívebbé tételével elsősorban a fiatalabb generációt célozzák meg. Elmélyítik a kölcsönös nyelvtanulást, a felsőoktatási együttműködést a már működő közös Német-Francia Főiskola továbbfejlesztésével. A civil szféra erősítését szolgálja a közös polgári kezdeményezések és várospartnerségek támogatása, egy ezek fejlesztését szolgáló közös „civil pénzügyi alap” létrehozása.

A gazdaság terén a határmenti térségek közös fellépését, a munkajogi, egészségügyi, környezetvédelmi kérdéseket és a szociális biztonságot érintő együttműködéseket szorgalmazza a szerződés. A felek elkötelezik magukat a párizsi klímacélok mellett, elősegítik a modern kihívásoknak megfelelő energiamix kialakulását és támogatják a megújuló energiaforrásokra való áttérést. Egyben tovább erősítik a két ország gazdasági együttműködését a kölcsönös jogharmonizációval, melyet a Német-Francia Pénzügyi és Gazdasági Tanács koordinál majd. Szintén létrehoznak egy közös szakértői testületet, mely a kormányzatokat gazdaságpolitikai javaslatokkal fogja ellátni, szakértői meghívhatók lesznek akár a közös kormányülésekre is. A digitalizáció és innováció érdekében közös pályázati rendszereket és kutatási programokat indítanak, melyek a hasonló európai kezdeményezések kiindulópontjaivá válhatnak.

Kinek sok, kinek kevés

Az elmúlt napokban a szerződés fogadtatása épp az előzetes elvárások szerint alakult. Jean-Claude Juncker az Európai Bizottság elnöke már magának a ténynek örült, hogy megszületett a programalkotó egyezmény és a német-francia tandem ismét vállalja az európai ügyekben a vezető szerepet. Az EP liberális képviselői részéről a sikeres megállapodás elismerése mellett a „több is lehetett volna” kritikája volt hallható. Számukra az egyezmény túl kevés konkrétumot tartalmaz és mindennek a kihatása a közösségi ügyek elmélyítésére még nem látható egyértelműen.

Donald Tusk, az Európai Tanács elnöke is azt hangoztatta, hogy a bilaterális együttműködés újabb szintre emelése nem válthatja ki az uniós szintű együttműködéseket. A szuverenista és euroszkeptikus erők részéről pedig az első perctől kezdve ellenérzés és kritika fogalmazódott meg az újabb uniós tervekkel, Brüsszel túlhatalmával és a szuverenitás további területeinek áthelyezésével kapcsolatban. A következő hónapok nagy kérdése lesz, hogy mindez átüti-e a szakértői körök érdeklődési küszöbét és a kezdeményezések megvitatása utat talál-e az európai választópolgárokhoz és ezáltal valamilyen irányban hat-e az Európai Parlament képviselőinek megválasztására, az új Európai Bizottság összetételére. A májusi választásokig ugyanakkor nem valószínű, hogy a meginduló vitákból kiderülne, mit is várhatunk egy esetleges új európai védelmi kapacitás kiépítésétől, nem látható, hogy ezt miből és hogyan finanszírozná a közösség, illetve szintén nagy kérdés, hogy egy ilyen haderő létrehozása milyen kontroll mellett és kinek a vezetése alatt történhetne. Szintén kérdéses az újabb közösségi adók kivetése és az eurózóna új funkciókkal, ellenőrzési mechanizmusokkal való bővítése, erre ugyanis a szerződés csak néhány halvány utalást tesz és egyértelműnek tűnik, hogy a német gazdasági körök nem kívánnak újabb áldozatokat hozni a déli EU-tagállamok finanszírozására. 

Ami pedig teljes egészében hiányzik a szerződésből, az – néhány általános megállapításon túl – a migráció kérdéskörében létrehozandó közös nevező, pedig előrelátható módon e témakör alapvetően fogja meghatározni az előttünk álló választási kampányt. Amennyiben azonban a terveknek csak egy része megvalósul, egyre közelebb kerülhetünk a valódi kétsebességes integrációhoz: akik többet és véleményük szerint hatékonyabban szeretnének együttműködni, azok számára Brüsszel egyre inkább valódi kormányzati hatalommal és nemzetközi fellépésre alkalmas eszközökkel rendelkező központtá válhat a nemzetállami kormányzatok rovására. E téren mind Emmanuel Macron korábbi megnyilatkozásai, mind Angela Merkel legújabb kijelentései egyértelműsítik a közös álláspontot: a kétsebességes integrációtól nem félni kell, hanem azt megvalósítani, az ugyanis igazából nem jelent más, mint választási lehetőséget, hogy ki miben tud, vagy akar részt venni.

A szerző történész, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem 
Nemzetközi és Európai Tanulmányok Kara
 Nemzetközi Kapcsolatok és Diplomácia Tanszékének vezetője
(Fotók a szerződésről: MTI)