La vendetta del partito Tisza: alkotmányos puccs készül?

Induljunk ki abból, amit az utóbbi tizenhat esztendő történéseivel meglehetősen kritikus Török Gábor elemző-politológus állít a Sulyok Tamás köztársasági elnök eltávolítását célzó, egymondatos alaptörvény-módosítási szándékról: amennyiben bírálhatók a 2010-es „fülkeforradalmat” követően a választásokon egymás után négy alkalommal is kétharmados többséget szerző Fidesz–KDNP jogszabály-módosítási és jogalkotási lépései, úgy a Tisza Párt lépései is minimum kritizálhatók. Mint mondja, ezúttal is határátlépés figyelhető meg. 

Török legújabb kötetének, az Orbán korának szerzőtársa, Zárug Péter Farkas politológus, egyetemi tanár megjegyzi, hogy a 2010 utáni politikai és állami rendszer felépítése során tett egyes jogtechnikai lépéseket több alkalommal is bírálták. Az általa csak „sűrített államépítésként” említett folyamattal kapcsolatban kiemeli a kivételes sürgősségi eljárást, amelynek segítségével egyik napról a másikra hatályos törvény lehet egy jogszabálytervezetből; a társadalmi, szektoriális egyeztetéseket kikerülő egyéni képviselői indítványokat; a parlamenti zárószavazások előtt benyújtott módosító indítványokat; az alaptörvénybe emelést abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság valamilyen indok miatt visszadobná a tervezetet; továbbá a rendeleti úton zajló kormányzást. Zárug nem mond verdiktet, de felteszi a kérdést: miben lehet más Magyar Péter rendszerváltoztatása, mint annak idején Orbán Viktoré? 

A Mandiner megkereste az eddig kérlelhetetlen kritikus balliberális szervezeteket, mondják el, miben különbözik a jelenlegi jogalkotási folyamat, valamint a közjogi méltóságok lemondatására irányuló kezdeményezés a korábbiaktól és a rendkívüli jogrendtől. Megkérdeztük, szerintük visszaél-e a hatalmával, a közbizalommal és a jogi eszközökkel a kormányzati többség. Lapzártánkig nem érkezett válasz sem a Political Capitaltól, sem az eDemokrácia Műhely Egyesülettől, sem a Transparency International Magyarországtól, sem pedig a DemNettől. 

Új hatalom, régi gyakorlat? 

A Tisza-kormány első intézkedései között volt – a párt ígéretéhez híven – a veszélyhelyzeti kormányzás megszüntetése, amelyet 2020 márciusában, a koronavírus-járvány idején vezettek be, és több mint hat évig érvényben maradt az orosz–ukrán háborúra hivatkozva. A rendkívüli jogrend lehetővé tette a kormányzatnak, hogy a törvényi rendelkezésektől eltérve, feltételesen, de közvetlen parlamenti kontroll nélkül alkosson jogszabályt. 

Megszűnt tehát a veszélyhelyzeti kormányzás, azonban ahelyett, hogy az új kabinet rendszerszintű törvényjavaslatokat nyújtana be, a fajsúlyos előterjesztések a Zárug Péter Farkas által is említett képviselői indítványok formájában kerülnek az Országgyűlés elé. Az ellenzéki javaslatokat pedig sok esetben még napirendre sem veszik a kijelölt bizottságokban, ahol a tárgysorozatba vételről kellene dönteni. 

Vagyis 

Ilyen volt az alaptörvény tizenhatodik módosítása, amely magában foglalja a miniszterelnöki ciklusok korlátozását (amit akár visszamenőleges hatályú, személyre szabott jogalkotásként is lehet értelmezni, ezért a köznyelvben elhíresült a lex Orbán elnevezés), a közmédia átalakítását lehetővé tévő javaslatot, valamint a Szuverenitásvédelmi Hivatal megszüntetését célzó jogszabályt. Ugyancsak képviselői indítványként került az Országgyűlés elé, majd vált törvénnyé az Európai Ügyészséghez való csatlakozásról, az ügynökakták nyilvánosságra hozataláról, a képviselői mentelmi jog korlátozásáról, illetve a közterületi reklámpiac radikális átalakításáról szóló javaslat. 

Precedens is születhet 

A kormány által már benyújtott, ezáltal társadalmi egyeztetésre is felterjesztett tizenhetedik alaptörvény-módosításnak része a Török Gábor által kritizált egymondatos kiegészítés: „Az Alaptörvény tizenhetedik módosításának hatálybalépését követő napon a hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatása megszűnik.” 

Kérdés persze, hogy csak e közjogi tisztségnél él-e a kormány a lépéssel – precedenst teremtve –, vagy hasonlóképpen kívánja elmozdítani például a miniszterelnök által megnevezett legfőbb ügyészt vagy az Állami Számvevőszék elnökét is, azt az üzenetet közvetítve, hogy bárkivel bármit meg lehet tenni. A hivatalban lévő államfő megbízatásának megszűnését követően az Országgyűlés az új, elviekben ügydöntő referendummal megerősítendő alkotmány hatálybalépéséig, de legfeljebb öt évre választana új köztársasági elnököt. 

A kormány e jogtechnikai lépését az Amnesty International Magyarország sem fogadta el. 

és elmozdítása csupán megfelelő törvényi garanciák mellett lehetséges. A külföldi finanszírozású szervezet álláspontja szerint erre a jelenlegi szabályok alapján a megfosztási eljárás szolgálna, amelynek megindítására szerinte az államfő okot is adott. 

A korlátok és a megtorlás árnya 

A tiszás rendszerváltoztatás részeként e csomagba illesztették a parlamenti képviselők mandátumának tizenkét éves korlátozását is, amelyet ugyancsak kritizált egy balliberális szervezet, a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ). Úgy vélik, az időzítés jelenti a legnagyobb problémát: „a kérdés nem igényel sürgős beavatkozást, ezért nem a mostani alaptörvény-módosítás részeként, hanem egy későbbi, alapos alkotmányozási folyamat keretében lenne szabad dönteni róla. 

azonban a módosítás indokolásában szereplő célok könnyen lehet, hogy enyhébb eszközökkel is elérhetők”. Megjegyzik, hogy ilyen jelentőségű változásról nem lehet érdemi társadalmi vitát folytatni ötnapos társadalmi egyeztetéssel. Már csak azért sem indokolt a sietség, mert nem ezen áll a jogállamiság helyreállítása, és nem feltétele az uniós forrásokhoz való hozzáférésnek. Ellenben erősen befolyásolja a politikai versengést: sokakat kizár a közhatalom gyakorlásának lehetőségéből. Az pedig, hogy az Alkotmánybíróságnál hetvenéves felső korhatárt vezetne be a kabinet, ugyancsak a személyekre szabott törvényhozatal részének tekinthető. 

Érkezhet az elszámoltatásként meghirdetett, Tisztítótűz műveletnek nevezett tiszás vendetta is: az alaptörvényben rögzítenék a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Védelmi Hivatal létrehozását, amelynek elnökét és elnökhelyetteseit az Országgyűlés kétharmados többséggel hat évre választhatná meg. 

Állományának tagjai nem lehetnének pártok tagjai, és nem folytathatnának politikai tevékenységet. Egyesek attól tartanak, hogy ellenzéki politikai körökkel szemben is alkalmazhatnák, mondhatni, a lusztráció részeként. 

És hol van még a nyári szünet…

Miért hívják fel egyre többen a figyelmet a hatalmi visszaélésekre? 

Ifjabb Lomnici Zoltán alkotmányjogász úgy látja, az előző hetek parlamenti folyamatai a jelzett aggályokat nem enyhítik, hanem inkább megerősítik. „Kiemelt közjogi és szak- politikai jelentőségű ügyek is képviselői indítványként kerültek az Országgyűlés elé, ami önmagában jogszerű parlamenti eszköz, azonban garanciális szempontból aggályos, ha kormányzati jelentőségű szabályozási célok következetesen ilyen formában jelennek meg” – fogalmaz lapunknak, az okot is megjelölve: a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló, 2010. évi CXXXI. törvény 1. § (1) bekezdése a miniszterek által előkészített jogszabálytervezetek társadalmi egyeztetésére terjed ki. „Ez a szabályozás a kormányzati előkészítéshez kapcsolódó garanciákat biztosítja, különösen a társadalmi egyeztetést és a hatás­vizsgálatot. Ha azonban jelentős kormányzati célok képviselői indítványként jelennek meg, e garanciák érvényesülése korlátozottabb, mivel ezek az eljárási követelmények elsősorban a kormányzati jogszabály-előkészítéshez kötődnek.” Különösen visszás ez annak fényében, hogy a 2022-es uniós forrásokról folytatott tárgyalások nyomán a jogalkotó éppen a társadalmi egyeztetés erősítése céljából módosította a szabályozást. A 2010. évi CXXXI. törvény 5/A § (3) bekezdése alapján a kormány felel azért, hogy az adott naptári évben előkészített, a törvény hatálya alá tartozó jogszabálytervezetek legalább 90 százaléka társadalmi egyeztetésen menjen keresztül – fűzi hozzá Lomnici. 

Az alkotmányjogász megítélése szerint a bizottsági struktúra tovább erősíti ezt a problémát. „Ha a bizottsági elnöki struktúra ilyen mértékben a kormánytöbbséghez kötődik, a fontos javaslatok pedig gyors ütemben és képviselői indítványként érkeznek, akkor a bizottsági munka könnyen elveszítheti érdemi szakmai szűrőfunkcióját, a parlamenti eljárás a formális szabályszerűség ellenére is a többségi akarat gyors átvezetésének eszközévé válhat” – veti fel Lomnici, jelezve, ezt az értékelést az Alkotmánybíróság gyakorlata ugyancsak alátámasztja. A 6/2013. (III. 1.) AB- határozat kimondja, a házszabály garanciális rendelkezéseit mellőző törvényhozási eljárás alkalmas arra, hogy aláássa az egyébként törvényesen kialakuló országgyűlési többség döntésének legitimitását. „A parlamenti eljárás egyes szakaszai tehát nem csupán formai követelmények, hanem a jogalkotás alkotmányos minőségének lényegi elemei” – fogalmaz, hozzátéve, ezzel összhangban európai mérceként a Velencei Bizottság jogállamisági ellenőrző listája is azt követeli meg, hogy a jogalkotási folyamat átlátható, számonkérhető, inkluzív és demokratikus legyen.

Mi a különbség a korábbi és a mostani jogalkotási folyamat között? 

Ifjabb Lomnici Zoltán úgy véli, fontos különbség a 2010-es és a 2026-os választás utáni helyzethez képest, hogy 2010-től egy általános, normatív alkotmányozási folyamat zajlott, a jelenlegi kezdeményezések egy része viszont hivatalban lévő konkrét közjogi tisztségviselők mandátumának idő előtti megszüntetésére irányul. Az alkotmányjogász úgy látja, a 2010 utáni alkotmányozás az alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján zajlott. A folyamat vitatható volt, fogalmaz, ám alkotmányjogilag általános alkotmányozásként jelent meg, hiszen nem egyes közjogi tisztségviselők eltávolítása volt a közvetlen célja, hanem az államszervezet, az alapjogi rendszer és a jogforrási rend újraszabályozása. 

A szakértő szerint Balázs Zoltán politikai filozófus értelmezése alapján a 2010–2011-es alkotmányozás a viták ellenére sem feltétlenül jelentett törést az alkotmányossági trendben, mivel az történetileg erősen parlamentáris jellegű, és a parlamenti alkotmányozás nem idegen a magyar közjogi hagyományoktól. „Ezzel szemben a közjogi méltóságok mandátumának alkotmánymódosítással való megszüntetése más természetű beavatkozás. A köztársasági elnök esetében az alaptörvény 10. cikkének (1) bekezdése ötéves megbízatást rögzít, a 12. cikk (3) bekezdése taxatíve felsorolja a megbízatás megszűnésének eseteit, a 13. cikk pedig külön megfosztási eljárást szabályoz. Ha a parlament e garanciális eljárás helyett egyedi alkotmánymódosítással szünteti meg az államfő mandátumát, az formailag az alaptörvény S) cikke szerinti alkotmánymódosítás lenne, tartalmilag azonban a 12–13. cikkben biztosított mandátumvédelmi rendszer megkerüléseként értékelhető” – jelenti ki. 

Hozzáteszi, hogy a nemzetközi és az uniós bírói gyakorlat is óvatosságot indokol. Példaként említi a Gjulumjan kontra Örményország ügyet, valamint az EUB C-286/12-es, Európai Bizottság kontra Magyarország és a C-619/18-as, Európai Bizottság kontra Lengyelország ügyben hozott ítéletet, amelyek tanulsága, hogy a hivatalban lévő alkotmányos vagy igazságszolgáltatási tisztségviselők mandátumának idő előtti megszüntetése különösen szigorú jogállami mérce alapján ítélhető meg.

Milyen jogállamisági kérdőjelek rajzolódnak ki? 

Ifjabb Lomnici Zoltán szerint a miniszterelnök által felvázolt új közjogi rendszer esetében nem beszélhetünk a korábbi közjogi rendhez való visszatérésről, mert új, korábban nem ismert elemeket is tartalmaz, mint a cikluskorlátozás, a mandátumlimit, a korhatár-bevezetés. Ezek az elemek teszik szükségessé az európai jogállami mérce szerinti vizsgálatot. „Önmagában egy közjogi rendszer átalakítása nem ellentétes ezekkel az elvekkel, az azonban már jogállami aggályt vet fel, ha az átalakítás hivatalban lévő közjogi tisztségviselők mandátumának idő előtti megszüntetésével, illetve a mandátumvédelmi garanciák megkerülésével jár – fogalmaz. – Ebben az esetben a kérdés már nem pusztán belső alkotmányjogi probléma, hanem uniós jogállamisági kockázatként is értékelhető. Az Európai Unióról (EUSZ) szóló szerződés 7. cikkének (1) bekezdése alapján ugyanis eljárás indítható, ha fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy valamely tagállam súlyosan megsérti az EUSZ 2. cikkében rögzített értékeket: a demokráciát, a jogállamiságot és az intézményi garanciák tiszteletben tartását.” Ha tehát az új közjogi rendszer rendszerszinten érintené az alkotmányos intézmények függetlenségét, a mandátumvédelem garanciáit és a törvényhozási eljárás átláthatóságát, az az EUSZ 7. cikke szerinti eljárás szempontjából is releváns lehet – hívja fel a figyelmet az alkotmányjogász. 

Lomnici leszögezi: a Tisztítótűz művelet értékelésekor külön kell választani a célt és az alkalmazott közjogi eszközöket. „A közvagyon védelme, a korrupció feltárása, a jogellenesen megszerzett vagyon visszaszerzése és az igazságszolgáltatás függetlenségének erősítése önmagukban legitim alkotmányos célok, ezek az alaptörvény 38–39. cikkeiben rögzített közpénzügyi átláthatósági követelményekkel, valamint az EUSZ 2. cikkében szereplő jogállamisági értékkel is összhangban állhatnak” – ismeri el. Hozzáteszi azonban: a jogállami kérdés nem az, hogy a korrupcióellenes fellépés szükséges-e, hanem az, hogy az alkalmazott eszközök megfelelnek-e a jogbiztonság, az arányosság, a tisztességes eljárás és az intézményi függetlenség követelményeinek. „Ebből a szempontból a folyamat több ponton aggályos. A Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Védelmi Hivatal felállítása akkor lehetne alkotmányosan védhető, ha a hatáskörei jól körül vannak határolva, döntései bíróság előtt megtámadhatók, és nem mosódnak össze benne a nyomozati, a vagyonbiztosítási, a hatósági és a vádképviseleti funkciók” – állapítja meg, hozzáfűzve: a közvagyon védelme nem járhat azzal, hogy a tulajdonhoz való jog, a tisztességes hatósági és bírósági eljárás, illetve a büntetőeljárási garanciák háttérbe szorulnak.

Nyitókép: Magyar Péter hivatalos Facebook-oldala