A jogállamiság koronaékszere a közigazgatási bíráskodás – Varga Zs. András a Mandinernek

2018. december 12-én fogadta el az Országgyűlés a sokat vitatott 2018. évi CXXX. törvényt a közigazgatási bíróságokról, amely a korábbi rendes bíróságok mellett egy új, önálló bíróságot hív életre 2020. január 1-től, a közigazgatási bíróságot. De az elmúlt harminc évben enélkül is működött a rendszer.

Az igaz, hogy az elmúlt harminc évben nem voltak közigazgatási bíróságok, de még inkább mondhatjuk, hogy az elmúlt hetven évben nem voltak. Előtte viszont működtek, több mint ötven évig. A közigazgatás teljesen más, mint a magánfelek közötti magánjog-érvényesítés vagy ennek a peresítése. Nem véletlen, hogy

Vannak a tisztán önálló közigazgatási bíróságot működtető rendszerek, ennek tipikus példája Franciaország. Más országokban vegyes rendszer működik, ami azt jelenti, hogy önálló a közigazgatási bírósági szervezet, de valahol az eljárás csúcsán, ha máshol nem, az alkotmánybíróságon találkozik, erre Németországi a tipikus példa.

Szükség volt a közigazgatási bíróságok létrehozására?

Magyarországon lényegében minden közigazgatási jogász meg volt róla győződve, hogy szükség van az önálló közigazgatási bíróságra, nagyon kevesen mondták azt, hogy nincs rá szükség. Az elmúlt harminc évben fennálló rendszer ebből a szempontból ideiglenes volt. A rendszerváltozás után, Magyarország jogállam útjára való visszatérésének egyik koronaékszere a közigazgatási bíráskodás, amit az Alkotmánybíróság hozott vissza. Az Alaptörvény előtt az ideiglenes Alkotmány kimondta ugyan, hogy minden hatósági döntés megtámadható bíróság előtt, de az első hónapokban ez mégsem volt általános. Nos, akkor nem volt elég idő, talán pénz sem, valószínűleg kiforrott elképzelés sem arra, hogyan valósuljon meg a közigazgatási bíráskodás. Ezért közigazgatási bíróság nem jött létre, a közigazgatási bíráskodás viszont elindult. A feladatot a rendes bíróságokra bízták, és az azóta eltelt harminc évben ez fokozatosan különült el. Példa a fokozatosságra, hogy a fővárosban önálló kollégium működik, de például a Kúrián is – a munkaüggyel összevonva – közigazgatási kollégium működik, tehát lépésről lépésre valósult meg a különállás. Az Alaptörvény hatálybalépését követően – nem azonnal ugyan – legalsó fokon továbblépett a különállás, mert nem a járásbíróságok – a fővárosban a kerületi bíróságok –, hanem minden megyében és a fővárosban is az elkülönült közigazgatási és munkaügyi bíróság járt el a legtöbb ügyben.

Milyen tempóban született meg újra a közigazgatási bíróság?

Egy nagyon hosszan végiggondolt, apró lépésekkel előkészített folyamatnak a vége az, amit a hetedik Alaptörvény-módosítás elrendelt azzal, hogy tegyük meg az utolsó lépést az úton, és legyenek önálló közigazgatási bíróságok. Itthon kevésbé, de külföldön elég gyakran szembesül azzal a kérdéssel Magyarország, hogy ez egy rapid döntés volt, nem volt megfelelően előkészítve. Amint próbáltam bemutatni, az egész folyamat azt mutatja, hogy

Harminc évig készült, harminc évig gondolkodtunk róla. Könyvek, folyóirat különszámok, doktori értekezések készültek arról, hogy ezt meg kell valósítani.

Miért csak most került erre sor, amikor a kormánypárt gyakorlatilag 2010 óta alkotmányozó hatalommal bír?

Arra, hogy a rendszerváltozáskor miért nem került rá sor, igyekeztem válaszolni. Arra, hogy az Alaptörvénybe miért nem került be rögtön, nem tudok felelni. Felmerült, olvasható az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság koncepciójában, hogy kellene a közigazgatási bíróság. Az Alaptörvény előtti utolsó nagy, ezzel kapcsolatos konferencia itt, a Pázmány Péter Katolikus Egyetemen zajlott, az akkori Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériummal közös szervezésben, és ott is körbejártuk a témát. Talán most érett be. Nyilván része ennek az is, hogy most volt politikai akarat hozzá. Márpedig egy jogállamban a politikai akarattól függ az intézményrendszer változása.

Mit gondol, miért lesz jobb az átlag állampolgárnak attól, hogy feláll az önálló közigazgatási bíróságok szervezete?

Leginkább azért, mert azokkal az ügyeivel, amelyekben a hatalommal szembesül, egy olyan elkülönült bíróság foglalkozik majd, amelynek alapvetően csak ez a dolga. Amíg közösen működik a közigazgatási bíróság más bíróságokkal, addig a különféle ügytípusok miatt a prioritások is keverednek. Az időszerűség szempontjából is szükséges – bár a jelenlegi rendszerben sem húzódnak el nagyon a közigazgatási ügyek –, de ez így huzamosan is fenntartható. A másik pedig a szakszerűség.

Milyen körülmények között számolták fel a közigazgatási bíróságot 1949-ben?

Erre azt tudom mondani, hogy önök [t. i. a fiatal korosztály] nagyon boldogok, hogy a bolsevik gondolkodást már csak könyvből tanulják, és egy percig nem kellett szembesülniük azzal, hogy egy országban mit jelent a bolsevik hatalom. Mit jelent az a valódi diktatúra, amelyik megpróbálja meghatározni az ember életét és annak utolsó percét is. Amikor állami a szakszervezet, állami a sportszervezet, állami az ifjúsági szervezet, és az állam a gondolataink fölött is úrrá akar lenni. És senki nem véd meg. Ezzel a valódi állami szuper-monopóliummal, az állami akarat mindenekfölöttiségével, amelyik nem fogad el nem csak alapvető jogot, de tulajdonképpen alanyi jogot sem, hát ezzel az alanyi jogokat védő bíróság nem fért össze. Gyakorlatilag a jog tisztelete – hogy az alkotmányosságról ne is beszéljünk – annyira idegen volt a rendszertől, hogy az nem fért bele, hogy az államot, a végrehajtó hatalmat korlátozza egy bíróság. Az is benne volt persze, hogy a proletárdiktatúra állama a munkások, parasztok és a haladó értelmiség érdekeit képviseli, tehát nem hibázhat, soha nem fordulhat szembe ezekkel a haladó rétegekkel. Ergo: miért kéne ez a bíróság? Mit védene? Az osztályellenséget? Annak nincsenek jogai! Ha megnézzük a Királyi Közigazgatási Bíróság történetét, akkor azt látjuk, hogy az a hagyományos magyar alkotmányosságnak, a történeti alkotmánynak, de mondhatnám azt is, hogy a jogállamnak valódi hasznára volt. Ki kellett dönteni ezt az oszlopot, mert

Hát ki is döntötték.

Több területen tapasztalhatjuk, hogy a kormányzat a ’44 előtti állapotok visszaállítására törekszik. A törvény tükrében mennyiben igaz ez a jogrendszerre? Jöhet a monarchia restaurációja? 

Viccesnek hangzik ez a kérdés, nyilván annak is szánta. Az Alaptörvény elég világosan fogalmaz: Magyarország államformája köztársaság. Hadd mondjam el a személyes véleményemet: Magyarország történeti alkotmányossága azért is egyedi Európában, mert nálunk az államforma kérdése soha nem volt a hétköznapoknak úgy része, mint Franciaországban a republikanizmus, vagy az Egyesült Királyságban Őfelsége és a Korona mindenekfelettisége. Ha még tovább megyek, azt mondom – kicsit furcsa lesz a megfogalmazás –, hogy

Az Aranybulla óta elsők között mondtuk azt, hogy a királyság nem azt jelenti, hogy a király azt csinál, amit akar. Hanem – ha egyszerűen akarok fogalmazni – azt jelenti, hogy a király akkor csinálhatja azt, amit akar, ha mi azzal egyetértünk. Emiatt valószínűleg nem volt olyan erős a különbség a ’46-os köztársaság létrehozásakor sem, mint más országokban. Ne felejtsük el azt sem, hogy lényegében 1918 után úgy voltunk monarchia, hogy király nem volt. Tehát valódi királyság, majd király nélküli királyság, végül köztársaság – ez megint egy olyan folyamat volt, aminek a lépései a hétköznapokban nem voltak élesen érzékelhetők. Az alkotmányosságunk persze úgy fogalmazódott meg, hogy az ország és a király között mi a viszony, de ezt nyugodtan lehet tágítani arra, hogy az ország és a központi hatalom között mi a viszony. És mi mindig ezt a viszonyt rendeztük. Hogy király, köztársasági elnök vagy kormányzó az, aki ezt a központi hatalmat megszemélyesíti, ebben olyan nagyon nagy különbség nincs.

Egyébként, ha körülnézünk, Nyugat-Európában szintén eléggé republikánus monarchiák vannak. Újabban a királyok nem is koronáztatják meg magukat, csak esküt tesznek. Hogy mi maradt valójában az egykori egyeduralkodó királyokból? Az, hogy örökletesen látják el a feladatukat, és bizonyos alkotmányos szükséghelyzetekben van döntő szerepük, de olyan van a mi köztársasági elnökünknek is. A monarchia tehát nem egy olyan kérdés, amitől tartani kellene, és ismereteim szerint ez nem is merült fel.

Miért tartják szükségesnek a régi jogrendszeri modell felidézést?

Annak, hogy visszaállítjuk a hagyományos magyar államszervezetet, az a magyarázata, hogy a magyar jog abból nőtt ki, és azt látjuk, hogy a hagyományos szervezetek olyan alapot jelentenek, amelyre támaszkodva a viharoknak ellen lehet állni. Ugyanúgy, mint egy hajó. Mit csinálnak egy viharban a tengerészek? Kikötik magukat az árbóchoz. Ha van árbóc, akkor van mihez kikötni magunkat. Ha nincs, akkor addig, amíg szélcsend van, vagy jó szelek vannak, békésen haladgatunk és minden vidám. Akkor pedig, amikor vihar van, nézünk, hogy jaj Istenem, mi legyen! Márpedig a történelem is olyan, egy ország élete is olyan, és a jogélet is olyan, hogy vannak viharok.

tökéletes jogszabály sincs, és tökéletes jogalkalmazás sincs. Ez azt jelenti, hogy amikor jogot alkotunk, amikor intézményrendszert hozunk létre, mindig bele kell kalkulálni, hogy előállhatnak olyan helyzetek, amikor nem lehet vakon azt mondani, hogy itt a jogszabály, itt az intézményrendszer, tegye a dolgát. Ugyanúgy lesz zavar, mint a tengeren nagyvihar. Ilyenkor más megoldások kellenek, más hozzáállás kell. Ezért szükséges, hogy az intézményben ne úgy higgyünk, mint ami önmagában megoldja a problémát, mert az árbóc sem oldja meg, de az emberek sem tudják árbóc nélkül megoldani. Tehát kell az egyén, kell a jog és kell az intézmény, mind a három fontos. Ezért lényeges, hogy olyan intézményeket működtessünk, amiket ismerünk.

A törvényt ért bírálatokra reagálva, hangzott már el magyar politikus szájából, hogy a törvény gyakorlatilag az osztrák jogszabály fordítása. Ha ez így van, mennyire illeszthető ez bele a sokat hivatkozott magyar közjogi hagyományokba? 

Ne felejtsük el, hogy amikor a Királyi Közigazgatási Bíróság létrejön, akkor az országot úgy hívják, hogy Osztrák–Magyar Monarchia. Az eredeti modellünk is közel állt az osztrák modellhez, az egész bírósági rendszer közel állt az osztrákhoz, persze megőrizve az ősi magyar közjogi hagyományokat. Ez az egyik magyarázat arra, hogy ma sem idegen tőlünk ez. A másik pedig, hogy nyilván részei vagyunk az Európai Uniónak, tagjai vagyunk az Európa Tanácsnak, jogszabályainkat külföldi intézmények vizsgálgatják. Ilyenkor nagyon lényeges, hogy ha újraszabályozunk egy rendszert, azt úgy tegyük, hogy nekünk is megfeleljen, ámde tudjuk azt is mondani, ha vitatni kezdik az intézményt, hogy

Már a törvény elfogadásának módja körül is alakultak ki viták. A szavazás az ominózus december 12-i ülésen történt, amikor az ellenzék megakadályozta a levezető elnök feljutását a pulpitusra, az országgyűlési képviselőket a szavazáskor azonosító kártyák nem voltak a helyükön, illetve testőrök is tartózkodtak az ülésteremben a képviselőkön kívül. Az ellenzéki képviselők az Alkotmánybíróságtól kérték a törvény megsemmisítését egyrészt közjogi érvénytelenségre, másrészt tartalmi okokra hivatkozva. Az AB egyelőre csak a közjogi érvénytelenségre irányuló indítványt vizsgálta, ezt elutasította. Miért döntött így az Alkotmánybíróság? 

Azért döntött így, mert amikor a testület végignézte a felmerült konkrét állításait az indítványnak, akkor kiderült, hogy egyik eleme sem megalapozott. Nincs előírva, hogy csak a pulpitusról vezetheti az elnök az Országgyűlés ülését. Praktikus szempontból jó az, egyrészt látja mindenki, másrészt a technika úgy van kialakítva, hogy az elnöki kártya, amivel a rendszert működtetni tudja, az ott működik, de önmagában semmi nem zárja ki, hogy az elnök onnan vezesse, ahonnan az adott pillanatban azt helyesebbnek ítéli. Csak praktikus szempont, nem érvényességi kellék. Másrészt pedig a kártya, mint az informatikai rendszerek általában, megkönnyíti az életünket, de nem ez teszi az Országgyűlés eljárását érvényessé. Nem az informatikáért működünk, az informatika csak segíti a működésünket. A teremben néhány percig valóban tartózkodott két személybiztosító, akiket azonnal ki is küldtek, de semmi nyoma nincsen annak, hogy ők megzavarták volna a vitát, vagy hogy ők szavaztak volna. Mivel az egész ülésről felvétel készült, mindenki megnézheti, hogy ez a két személy mit csinált. Az pedig szintén nem merült fel, hogy az a többség, amely elfogadta a törvényt, ne országgyűlési képviselőkből állt volna, és ne szavazott volna. Egy vitapont volt még, hogy kik a jegyzők. A szabály úgy szól, hogy lehetőleg egy kormánypárti és egy ellenzéki jegyzőnek kell működnie, ez azt jelenti, hogy ez sem kényszerítő szabály. Összességében a törvény elfogadása valóban nem a szokásos parlamenti hangulatban zajlott, de ettől az összes érvényességi kelléket teljesítette az Országgyűlés, így ebben a kérdésben nem lehet vita. Az Alkotmánybíróság ennél általánosabban is mondott néhány dolgot. Például, hogy Magyarország alkotmányosságában az Országgyűlésnek kitüntetett szerepe van, és aki az Országgyűlést támadja, annak működését próbálja ellehetetleníteni, az valójában az alkotmányossággal fordul szembe. Az pedig egészen furcsa helyzet, hogy valakik kiváltanak bizonyos rendkívüli helyzetet, majd ugyanazok hivatkoznak a helyzet rendkívüliségére. Erre mondta az AB, hogy jogsértéshez pozitív jogkövetkezmény soha nem társulhat.Ami aznap történt, ráadásul nem is obstrukció volt, mert az obstrukció legalább formálisan jogszerű. Az Országgyűlés működésének fizikai akadályozása formálisan sem jogszerű,

A tartalmi kérdésekkel kapcsolatos döntés folyamatban van, mikorra várható?

Ezt nem tudom megjósolni, az előadó bíró nyilván készül a tervezetet olyan időben a teljes ülés elé tárni, hogy lehetőleg mire ennek a törvénynek, illetőleg az átmeneti rendelkezéseket tartalmazó törvénynek működnie kell (2020. január 1 – a szerk.), ne maradjanak kétségek. De erről nem lehet jósolni, a vitában tizenöt bíró vesz részt.

Várható meglepetés a döntés kapcsán?

Ezt sem tudom megmondani, jós nem vagyok, és nem is lenne illendő előzetesen megérzéseket megfogalmazni, mert még valaki elvárásnak tekintené.

Ön a Velencei Bizottság magyar tagja. Hogyan fogadták ott a törvényt?

Erre azért válaszolhatok, mert a Velencei Bizottság működésének van egy furcsa sajátossága, mégpedig az, hogy a saját országuk ügyében folytatott eljárásokban nem vehetnek részt a tagok. Olyannyira passzívnak kellett lennem, hogy hátra is ültem, a hallgatóság körébe. Az asztalnál Magyarországot az igazságügyi miniszter képviselte. Azt tudom mondani, hogy Magyarország vonatkozásában korábban nagyon sok éles, bántó, esetenként talán még azt is mondhatom, hogy igazságtalan véleményt fogalmazott meg a Velencei Bizottság, de ez az ügy nem tartozik ezek közé. Kifejezetten pozitívan értékelték azok a tagok, akiket kijelöltek előadónak, és maga a Bizottság sem fogalmazott meg erős kritikát a vita során. Az igazi komoly kritika az volt, hogy túl gyorsan fogadta el az Országgyűlés a törvényt. Nos, ez Velencéből lehet, hogy így látszik, mert ott csak a naptárt tudják nézni, de én most elmondtam, és az ülésen az igazságügyi miniszter is elmondta, hogy miért nincs így. Főleg szakmai oldalról

A kifogásokat pedig, amiket a vélemény tervezete tartalmazott, a Kormány olyannyira megpróbálta komolyan venni, hogy még a Velencei Bizottság ülése előtt miniszter, államtitkár és a Törvényhozási Bizottság elnöke által jegyzett egyéni indítvány tulajdonképpen minden részletkifogásra válaszolt. Azóta az Országgyűlés ezt a javaslatot el is fogadta. Valójában a legtöbb észrevételnek eleget tett Magyarország. Vannak olyan apróságok, amikről mást gondol a Velencei Bizottság és mást Magyarország, de én ezeket a természetes nézetkülönbségek közé sorolom.

Az igazságügyi miniszter szerint összesen 300 bíróra lesz szükség, a Kúria elnöke szerint viszont csak 120 jelenlegi bíró megy át az új bíróságokra. A maradék 180 bíró pályázatáról az igazságügyi miniszter dönthet. 

A kérdés az Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő ügyben szerepel, ezért amint mondtam nem szabad jóslásokba bocsátkoznom ebben a kérdésben. Általánosságban el tudom mondani, hogy az igazságügyi miniszteri szerep elméleti szinten hogyan jelenik meg, hogyan értékelhető. Röviden azt lehet mondani, hogy bizonyos európai intézmények, köztük első helyen a Velencei Bizottság, az elmúlt évtizedekben beleszeretett a bírói-igazságügyi-igazságszolgáltatási tanácsokba. Azt javasolja mindenkinek, hogy lehetőleg ne a kormányok, ne a miniszterek, hanem a zömmel bírók közül választott testületek végezzék a bíróságok igazgatását. Ezzel kapcsolatban két észrevételt lehet tenni. Az egyik az, hogy nyugat-európai államok ezt javasolják mindenkinek, de ők nem valósítják meg.

Nem engedték át teljesen az igazságügyi bizottságoknak az igazgatást. És ezt nagyon jó okkal tették. Mert a második észrevétel, és erre személyes tapasztalatom van sok országból, ahol a Velencei Bizottság tagjaként, előadójaként ügyeket vizsgáltam, hogy az igazságügyi bizottságok tulajdonképpen több veszélyt hordoznak, mint amennyi haszonnal járnak. Az általam tapasztalt országokban sehol nem működnek közmegelégedésre. Egy „hasznuk” van: átpolitizálják a bíróságokat. Pontosan azt nem érik el, ami az elméleti cél lenne, hogy a bíróságok politikai befolyástól mentesen működjenek. Az igazságszolgáltatási tanácsok viszont működésük folytán maguk válnak politikai szereplőkké. Ez pedig felrúgja a rendszert. Múlt héten egy konferencián Mathieu francia professzor, akinek komoly közigazgatási bírói tapasztalata is van, ezt elég világosan elmondta. A bíró egy dolgot nem tehet meg: nem mondhatja meg, hogy milyen legyen a törvény, mert „ez a politika dolga”. Következésképpen annak, hogy a közigazgatási bíróságok esetében az Országgyűlés mozdított ezen a rendszeren, elvileg jó oka van. Hogy az eredmény, amit ez a törvény tartalmaz, megfelel-e Magyarország Alaptörvényének, majd meglátjuk, ha az AB meghozza a döntését.

Kíváncsian várjuk az ezzel kapcsolatos alkotmánybírósági döntést. A jelenlegi alkotmánybírák mindegyikét 2010 után választotta meg az Országgyűlés. Érződik-e ez a testület döntésein, illetve azoknak a közvélemény általi elfogadottságán?

Ezt a kérdést nekem felteheti, szerkesztő úr, de nem fogok tudni válaszolni rá, legalábbis ami a közvéleményt illeti. Hogy a testületben mi érzékelhető, erre azt tudom mondani, hogy az Alkotmánybíróság működtet egy honlapot, a honlapon megnézhetők az egyes ügyekre vonatkozó információk és statisztikák is. Tessék megnézni, hogy hány ügyben – és közöttük nagyon sok nagyon jelentős ügy van – milyen arányú a döntést elfogadó többség. Nagyon sok a 8:7, 9:6, 10:5 arányban elfogadott döntés, és ami még ennél is fontosabb, az egyes döntéseket ellenzők tábora nem állandó, hanem keveredik. Az alkotmánybírákat nem képviselőcsoportok, hanem az Országgyűlés választja, titkos szavazás útján. Hogy előzetesen melyik párt mit mondott, ki vette fel a szavazólapot, ettől el kell tudni vonatkoztatni, mert ha az ember ezzel foglalkozna, akkor saját magát befolyásolná.