A bíróságnak nincs jogalkotó hatalma – Trócsányi László a Mandinernek

Sokan féltik a közigazgatási bíróságoktól a bírói függetlenséget. Miért van szükség ezeknek a létrehozására?

Mint a Magyar Időknek is mondtam, a bírói függetlenség a magyar demokrácia egyik alapköve. A bírósági szervezet kialakítása azonban a parlament feladata. A bíróság nem rendelkezik jogalkotó hatalommal, mivel a jogalkotó hatalom a választók által választott Országgyűlésé, és az igazságügyi miniszter az, aki javaslatokat tesz a kormánynak és az Országgyűlésnek, hogy hogyan nézzen ki a bírósági struktúra. A szervezetileg független közigazgatási bíráskodás valósul meg Európa legtöbb országban, így az erről szóló vitát parttalannak és politikailag átfűtöttnek tartom. Egy bizottság – melyben komoly szaktekintélyek a tagok – segíti munkámat és velük együtt ki fogjuk alakítani a rendes bíróságoktól független közigazgatási bíráskodási struktúrát. A közelmúltban szakértői látogatást tettünk Ausztriában, Csehországban és Lengyelországban, a szerzett ismereteket hasznosítani tudjuk munkánk során. A közigazgatási bíráskodás fontosságát már az is jelzi, hogy az Országgyűlés a múlt évben elfogadta a közigazgatási perrendet, így a közigazgatás valamennyi joghatást kiváltó cselekvése bírói kontroll alá tartozik.  Az ellenzék számomra érthetetlen módon már ezt a törvényt sem fogadta el, pedig a törvény a jogállamiságot erősítette. A jó közigazgatási bíráskodás másik feltétele a közigazgatást ismerő, jó bíró. A bírói kvalitásokat illetően érdekes más országok tapasztalatait is figyelembe venni.

Ezért is van külön közigazgatási és polgári perrend.  

A Magyar Időkben felemelte szavát a bírói kormányzás ellen, amit a nemzetközi irodalom a politika eljogiasításának nevez. 

Ez az emberi jogok második világháború utáni fejlődésével függ össze. Sokan úgy vélik, hogy a politikai hatalom igazi ellenőre a bírói hatalom, a bíróság ellenőrizze a politikai hatalmat. Ez a vita különösen erősen jelen van például Franciaországban. Ezt az országot és a jogászai közötti, szinte filozófiai mélységű vitáit jól ismerem. Az egyik iskola szerint a bírói kormányzás jó dolog, a bíró aktív szerepkört töltsön be, kvázi politikai funkciót is betölthet. A másik iskola szerint – melyet én is vallok – a bíróságok független jogalkalmazó szervek. Azaz ne a bíróság határozza meg például a házasság vagy a család fogalmát, vagy azt, hogy mely ország tekinthető biztonságosnak vagy sem, mert ez a jogalkotó feladata. Különösen égető ez a kérdés a strasbourgi emberi jogi bíróság esetében, ahol jól látható, hogy maguk a bírák között is komoly értékkülönbségek vannak, az ő vitájuk jól tükröződnek az ítéletekben. Ezért is nehéz nyomon követni a bíróság joggyakorlatát.  

A luxemburgi és a strasbourgi bíróságon belül is vannak belső küzdelmek, ha jól tudom. Tehát a bírók közt sincs feltétlen egyetértés.

Az Iliász és Ahmed-ügyben egy ötös tanács egyhangúlag elmeszelte Magyarországot, beadtuk a fellebbezés, a nagykamara elé került az egyhangú ügy, amire joggal mondhatták volna, hogy nem fogadják el a fellebbezést, mert annyira világos a helyzet. Ez bizonyítja, hogy elvi jelentőségű ügyről van szó, ahol a bírák közt is van tehát vita. Vannak a normativista bírák, akik a realitások talaján próbálnak maradni; és vannak azok, akik egy elvont, filozófiai és emberi jogoknak a végtelenségig kiterjesztő értelmezést adó okfejtés mentén próbálják meghozni a határozatukat, utóbbit nevezzük bírói aktivizmusnak. Tehát a viták eldöntése attól is függ, hogy milyen bírákat neveznek ki. Nagy küzdelmek folynak e téren egész Európában. Ez nem csak magyar ügy, ez francia és német ügy is, többek között.

A luxemburgi bíróság előtt épp van egy ilyen filozofikus ügy a bíróság előtt, a Coman-ügy, aminek az a tétje, hogy a máshol elfogadott melegházasságot kötelező-e elfogadni minden EU-s tagállamban. Erről mit gondol?

Ez is egy rés. A belga főtanácsnoknak van egy olyan véleménye, hogy a máshol elfogadott azonos nemű házasságot el kell fogadni ott is, ahol ezt amúgy nem vezették be, ugyanolyan jogokat kellene nekik biztosítani. Rés.

Szükség van a párbeszédre. Mégsem engedheti meg magának egy társadalom, hogy a szervei, nevezetesen a bírói és a politikai hatalom egymásra lövöldözzön. Magyarországon erősíteni kell a dialógust, ezért tartom fontosnak, hogy közösen elemezzük a joggyakorlatot. Ne csak a bíróság elemezze, hanem a jogalkotó is el tudja mondani, hogy mi a véleménye a joggyakorlatról. Ezek napi teendők. Például hogy meghallgassuk, mit mond a gyülekezési jogról az azzal élő állampolgár, a bíró, a rendőrség, a közigazgatási szakember és a jogalkotó. A konkrét ügyekbe nem folyhatok bele, az a bíró szabadságát sértené. De ez nem azt jelenti, hogy ne beszélgethetnénk a joggyakorlatról a résztvevőkkel. Az elmúlt négy évben is arra törekedtem, hogy ez így legyen, partnerként tekintek a bíróságokra, az Alkotmánybíróságra, a Legfelsőbb Bíróságra és az ügyvédekre is. 

Megszűnik az Országos Bírósági Hivatal?

A miniszterelnök úr parlamenti beszédében meghatározta ezen kormányzati ciklusban elvégzendő feladatom legfontosabb teendőit, amikor azt mondta, hogy értékelnünk kell az évtized elején megalkotott új Alaptörvényünk és új igazságszolgáltatási rendszerünk működését is. A feladatszabás világos, és ennek alapján kezdtem meg munkámat, de látom, hogy miniszterelnök úr azt is hozzá tette, hogy „Miniszter úrnak sűrű évei lesznek”. A munkát most kezdtem, de a sűrű évek kezdetét már nyakamban érzem. A minisztérium feladata az értékelés elvégzése, nem pedig hivatalok létrehozása vagy megszüntetése. 

Nemrég jelent meg az új könyve, amely arról az időszakról szó, amikor Párizsban nagykövet volt. Meglehetősen intenzív időszak volt ez a 2010-2014 közötti időszak. „Magyar diplomáciának még annyit nem kellett védenie a kormányzatot, és Magyarországot, mint a 2010 júniusát követő időszakban” – mondta erről az időszakról Szijjártó Péter külügyminiszter. Ön nagykövetként hogyan élte meg ezt az időszakot?

Szenvedéllyel, mert nem lehetett másképp. Kvázi

Magyarország egy politikai, gazdasági és morális válság után, 2010-től kezdve óriási erőfeszítéseket tett, hogy helyreállítsa a gazdaságát. Ez nem volt könnyű, mert multinacionális cégekkel kellett elfogadtatni olyan intézkedéseket, adókat-különadókat, amelyek sértették az érdekeiket. A francia cégek miatt pedig nekem a francia államnak kellett elmagyaráznom a magyar gazdasági intézkedések szükségességét, majd az új Alaptörvényt, annak elveit, s hogy mit jelent a „magyar nemzet egysége”. Fenntartások voltak francia részről az új kormány iránt, és a francia média is úgy működik, hogy ha jobbközép kormánya van Magyarországnak, akkor máris bizalmatlanság van az országunk iránt. Aggodalom a demokráciáért, a jogállamért, az értékekért. Féltik a „fiatal demokráciát”, de én ezt mindig visszautasítom, mármint hogy fiatal demokrácia vagyunk, mert Görögországban és Spanyolországban a hetvenes években volt rendszerváltás, mégsem mondja senki rájuk, hogy „fiatal demokráciák”, miközben húsz év, az nem sok a történelemben. Közép-Európára márpedig pejoratíve „fiatal demokráciákként” tekintenek, mintha a régiót meg kellene tanítani demokratikusan viselkedni. És olyan problémákat tesznek szóvá, amelyek a „régi demokráciáknál”, úgy tűnik, elfogadhatóak. Azt megtanultam, hogy csak a szakmailag legfelkészültebb módon van sanszunk arra, hogy pozíciókat szerezzünk. 

A franciák híresek arról, hogy protekcionista eszközökkel védelmezik a saját piacukat: miért lepődnek meg, ha mi is ezt csináljuk?

Igen, de magyar cégek nincsenek Franciaországban, francia cégek viszont vannak Magyarországon. Ettől kezdve a pozíciók döntenek. És

hiszen az ő érdekeik a francia állam érdekei is. Eközben Franciaországban stratégiai ágazatokba befektetni csak engedéllyel lehet – más kérdés, hogy a gyakorlatban e téren nem alakult ki valódi joggyakorlat. A magyar szolgáltatóiparon belül a víz, a szennyvíz, az áram és gáz területén voltak jelen francia cégek, ahol biztos kliensek voltak, nekik pedig biztos nyereségük volt. Olyan menedzsment-szerződéseik voltak, amelyek maximum az első években hoztak eredményt, aztán huszonöt éven keresztül már nem. Nem volt mögöttük tartalom. A szerződések nem voltak minden esetben kiegyensúlyozottak. Ezzel szemben a termelő szektorban dolgozó francia cégek mind elégedettek hazánkban. A szolgáltató szektorban tevékenykedő francia cégek többsége viszont végül elhagyta hazánkat, miután érvényesítettük a magyar érdekeket. 

Volt olyan is, hogy a Le Monde vezető helyen hozott le egy cikket a magyarországi antiszemitizmusról és a Horthy-korszak restaurációjáról. A cikkben megemlítették, hogy Horthy Hitler szövetségese volt, és a budapesti Petőfi-szobrot Horthy-szobornak tüntették fel. Ilyen helyzetekben mit lehet tenni?

Több ilyen történet is volt, sosem tudom eldönteni ilyenkor, hogy szándékos hazudozásról vagy szerkesztői hibáról van-e szó. Általában a dolog azzal végződik, hogy kapok egy helyesbítést a temetkezési rovatban, a huszonötödik oldalon, amit senki nem olvas el. De a következményei rendkívül károsak az ilyen tévedéseknek, mivel az országról alkotnak képet. És akár tudatos félelemkeltésnek is elmegy Magyarországgal szemben. De hogy rosszindulat volt vagy gondatlanság, azt sosem fogom megtudni.

Ha már francia téma: Jean Monnet vagy Charles de Gaulle?

A két különböző személyiség pályája együtt indult, a második világháborút mind a ketten átélték. De Gaulle katona, aki az ország szuverenitásának helyreállítását célul kitűző Szabad Franciaország mozgalom élére áll. Jean Monnet Cognac városában születik kereskedőcsaládba, ahová a világ minden tájáról érkeznek italt vásárolni. Monnet jól beszél nyelveket, azt látja, hogy az üzlet fontos és átnyúlik a határokon. Egyikük tehát a szuverenitást védő katona, tábornok, a másikuk kereskedő háttérrel rendelkezik, s a családnak fontos az áru szabad áramlása. Ha Párizsba repülünk, akkor a Charles de Gaulle reptérre érkezünk, s ha bemegyünk busszal a városba, akkor Charles de Gaulle Étoile térre, a Diadalívhez érkezünk. Franciaországban számos fontos intézmény de Gaulle-ról van elnevezve. Szülőhelyén, Colombey les Deux Eglises településenolyan Múzeumot alakítottak ki, amiben az egész ötödik köztársaság története benne van. De Gaulle-ra ma is úgy emlékeznek vissza a franciák, mint aki a második világháború időszaka alatt, majd a későbbiekben is sokat tett Franciaországért és annak nagyságáért.

Mármint a gloire, a nemzeti nagyság?

Igen, pontosan. A franciák számára azok a hősök, akik naggyá tudták tenni Franciaországot. XIV. Lajos, Napóleon, de Gaulle, és utánuk most Macron próbálja eljátszani ezt a szerepet. Monnet neve viszont keveset mond Franciaországban, olyannyira, hogy egy szűk értelmiségi kört leszámítva nem is ismerik. Ha megkérdeznénk valakit az utcán, mint tud Monnet-ről, sokan visszakérdeznének, hogy a festőről? Nincsen róla sok szobor, nincsenek róla utcák, terek elnevezve. Mivel az ő munkássága inkább a francia szuverenitás csökkenéséhez járult hozzá, nem nagyon ragadt meg a nemzet emlékezetében. Ellenben Brüsszelben minden Jean Monnet-ről szól. Ettől Monnet még Robert Schumannal együtt keresztény gondolkodók voltak. A szupranacionális gondolkodással nyilván Németországot is kontroll alatt szerették volna tartani.

Az alapításnál ott van az európai egyesülés jó szándékú gondolata. Ma már nem él sem de Gaulle, sem Monnet, és nem tudjuk, mit mondanának ma, de Charles de Gaulle a nemzetek Európájának a gondolatkörében élt, és előrébb sorolta a nemzeteket. Ezt jelezte az üres székek politikája is 1965-ben, amikor kivonultak a franciák az integrációs intézmények döntéshozatalából hat hónapra. Nem vettek részt a működtetésben. Mi lenne ma ebből? De Gaulle azt mondta, hogy nemzeti érdekei vannak, és addig nem vesz részt a működtetésben, amíg többségi helyett nem térnek át az egyhangúsági döntésre az agrárpolitikában, amennyiben egy ország fontos nemzeti érdekére hivatkozik. Monnet víziója egy gazdasági unió volt, és ugyan a gondolkodása közelebb áll a föderalistákéhoz, de a mai föderalisták már politikai unióban gondolkodnak. Ma egy olyan

Ez a nemzetállamok önvédelmi reflexiója. A legtöbb állam rögzíteni kívánja, hogy az adott országnak van olyan alkotmányos magja, amit sérthetetlennek tart, és amibe senki másnak nincs beleszólása. A múlt század végéig – a német Alkotmánybíróság egy-két döntését ide nem értve – ez még nem volt jellemző, mert akkor inkább eufória volt az európai integrációval kapcsolatban. Ma már élesebben felmerül a kérdés, hogy az egyre szorosabb integrációnak hol vannak a limitjei. Ezért van az, hogy mindenhol fontos szerepet játszanak az alkotmánybíróságok a közösségi jog és az állami jog viszonyának meghatározásában, általában a tagállami alkotmányos önazonosság védelmezőjének szerepkörében. Azt a dogmát, hogy a közösségi jog felette áll a tagállaminak, a luxemburgi bíróság állította fel, a szerződésben ugyanis nem szerepel, a tagállamok sosem mondták ki azt expressis verbis.

Gondolom, ezt a luxemburgi bíróság magától értetődőnek vette, hiszen önkéntes alapon létrehozott nemzetközi szervezetben az együttműködés akkor hatékony, ha a közös szabályok felette állnak a nemzetinek. 

Így van, hiszen mi értelme lenne az Európai Uniónak, ha nincs benne szerepe az uniós jognak. Így a bíróság döntései – 1965-től  –

A tagállamok alkotmánybíróságai pedig a 21 század elejétől kezdték vizsgálni, hogy van e korlátja az uniós jog elsőbbségének. Léteznek-e olyan elidegeníthetetlen attribútumai egy országnak, amelynek elvonása már az állami szuverenitást fenyegetné. Melyek azok a tényezők, amely államot állammá tesz? Van területe, lakossága, főhatalma és olyan identitást adó elemei, mint például a nyelve, kultúrája, vallása, amelybe az Uniónak nem lehet beleszólása. Fenntartott hatásköröknek is nevezhetjük ezeket. Ilyen ügyekben az EU hiába fogadna el egy normát, a tagállamok azt mondhatják, ez nem fogadható el, mert az alkotmányos önazonosságot érinti. Érdekes látni, hogy az Alkotmánybíróságok milyen nagy számban kezdenek elfogadni szuverenitást védő határozatokat. A konfliktus abban áll, hogy az Unió folyamatosan bővíteni akarja feladatkörét, hatáskörét – akár lopakodó módon is –, ez pedig szemben áll a tagállamok szándékával. Ez nem könnyű küzdelem, és az erőviszonyokat az is meghatározza, hogy egy adott országban a parlamenti választások milyen eredménnyel végződnek. Ma számos olyan ország van, amelyben – noha az európai együttműködés fontosságát messzemenően elismerik – a választásokat követően olyan kormány kap bizalmat, amelynek fenntartásai vannak a minden területre kiterjedő egyre szorosabb együttműködéssel. A britek a kiválás mellett döntöttek, de többek között Ausztriában, Olaszországban, Csehországban és Lengyelországban is olyan nézetek válnak általánossá, amelyek az óvatosság elvét fontosnak tartják az integráció további mélyítését illetően. 

Nem lehet intő jel az uniós tagállamok számára az, ahogy az előző kétszáz évben szép lassan csökkentek a hatáskörei az amerikai tagállamoknak? Főleg, hogy ott is a Legfelsőbb Bíróság mondta ki a szövetségi törvények kötelező mivoltát, és hogy az alkotmányosságot nem a tagállamok, hanem ő maga, a bíróság értelmezi. 

Ez is jól mutatja, hogy milyen fontos szerepet játszanak a bíróságok. A luxemburgi bíróság az európai integráció egyik fontos motorja. Ha megnézzük a döntéseit, látni fogjuk, hogy azok többségében föderatív irányba mutató döntések. Számos nagy jelentőségű döntése a Bíróságnak ma iránymutatást ad a nemzeti bíráknak. A bírák a Szerződéseket egyfajta alkotmányos chartának tekintik, noha

Ezzel szemben az Amerikai Egyesült Államoknak van alkotmánya, létezik amerikai nép, van egy hierarchia a Szövetség és a tagállamok viszonylatában. Az amerikai Legfelsőbb Bíróság is a föderációt erősítő intézmény. Ezzel szemben az Európai Unióban a tagállamoknak van nemzeti alkotmányuk, és nemzetközi szerződésben rögzített lojális együttműködés alapján munkálkodnak a közös célok elérése érdekében. Az Unió és a tagállamok viszonylatában felmerülhet az a kérdés, hogy kit illet meg az utolsó szó, különösen akkor ha maga a szerződés is rögzíti, hogy az Uniónak tiszteletben kell tartania a tagállamok nemzeti identitását. 

Tegyük konkréttá és kézzelfoghatóvá a kérdést. El fogja fogadni a parlament a kvótaellenes Alaptörvény-módosítást. Ehhez képest folyamatban van egy olyan uniós jogszabály elfogadása, amely a magyar Alaptörvény leendő rendelkezése ellenére kimondja, hogy egy kvóta szerint át kell vegyünk menedékkérőket. A konfliktus borítékolható. Ebben az esetben a nemzetállami, magyar alkotmánynak vagy az uniós jognak van primátusa?

Erre azért nem tudok igazából válaszolni, mert amíg egy jogszabály nem születik meg, addig csak tervekről beszélünk. A migrációval kapcsolatos kvótás szabályozás-tervezetet a bolgár elnökség irányításával szövegezik. De döntés még nem született, a politikai vezetők, beleértve Orbán Viktort is, júniusban fognak találkozni Brüsszelben, ahol várhatóan az Európai Tanács dönt a kérdésben. Ezzel kapcsolatban megjegyzendő, hogy az Európai Tanács hatáskörét sokan próbálják kiüresíteni, mivel itt egyhangúsággal fogadnak csak el döntéseket. Konklúziókat fogadnak el, amelyeket sokszor általánosan fogalmaznak meg, amelyet már az alacsonyabb rendű belügyi tanács konkretizál vagy megy szembe a konklúzióban foglaltakkal, minősített többséggel. Ekkor már leszavazhatóak a blokkoló kisebbség nélkül maradt államok. Amíg nem látjuk a jogszabály-tervezetet, igazságügy-miniszterként óvatosnak kell lennem.

Ezután meg kell vizsgálnunk a jogi normát, figyelembe véve a szubszidiaritás és az alkotmányos önazonosság elvét is. De egyelőre még csak a tárgyalási szaknál tartunk.  

A bolgár és az utána jövő osztrák elnökségtől mit várunk?

Szerintem a bolgár elnökség a Bizottság gondolkodása mentén szövegezett, amiben benne lehet a Schengen-tagság iránti vágyakozásuk is. Tehát politikai reményeket is fűznek a jogszabályhoz. Mi mindig elmondtuk a bolgároknak a véleményünket és a kritikánkat. 

***

Fotók: Földházi Árpád