A migrációs fejlemények megítélése a strasbourgi és luxemburgi bíróság előtt

A szerző az Igazságügyi Minisztérium európai uniós és nemzetközi igazságügyi együttműködésért felelős államtitkára

A 2015 óta tartó migrációs válság nem teljesen új jelenség Európa újkori történelmében. Mindazonáltal annak mérete és társadalmi jelentősége új megvilágításba helyezte az Európát több évtizede sújtó folyamatot nemcsak a V4 országokban, hanem Észak-, Dél-, és Nyugat-Európában is.

Talán az sem elhanyagolandó, hogy amíg a II. világháborút követő gazdasági fellendülés, az ún. Trente Glorieuses, egyfajta magyarázattal szolgálhatott a volt gyarmatokról történő olcsó munkaerő megjelenéséhez, addig a nyakig eladósodott és 2008 óta legjobb esetben is 1-2%-os gazdasági fejlődéssel „büszkélkedő” vagy magas munkanélküliséggel küszködő országok felvevő és integráló képessége meglehetősen csökkent.

Az egyik legnagyobb vonzerővel rendelkező Franciaország például a 70-es évek közepe óta, egészen pontosan 1974 óta, nem tudott deficitmentes költségvetést készíteni, a GDP arányos adóssága jelenleg 96,8%-on áll, a GDP növekedése 2016-ban 1,2% volt, míg 2010 óta a munkanélküli ráta konstans módon 9% feletti. Ezzel szemben a 2018. január 15-én nyilvánosságra hozott adatok alapján csak 2017-ben, minden addigi rekordot megdöntve, több mint 100.000 menedékkérő lépett be az országba, a legális migráció keretében pedig további 262.000 bevándorló érkezett. Ha ehhez hozzávesszük, hogy a francia Állami Számvevőszék 2015 októberében közétett jelentése értelmében az elutasított menedékkérők 96%-a sosem hagyja el Franciaország területét, akkor nem kell nagy képzelőerő a francia döntéshozók előtt álló nehézségek vizionálásához. Mindenesetre bátran kijelenthető, hogy

és ez az új viszonyrendszer egy hosszú és bonyolult képlet eredményeként jött létre.

De ne essünk a leegyszerűsítés csapdájába, egységes folyamatokról sosem beszélhetünk. Azok a főként nyugat-európai államok, politikusok, akik ma erős kritikával illetik a 2004 óta csatlakozott tagállamokat, ideértve a V4 országokat is, hajlamosak figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy az uniós jog vagy a nemzetközi jog adta kereteket évtizedekkel ezelőtt éppen ők feszegették.

Elég csak egy pillantást vetni a luxemburgi székhelyű Európai Unió Bíróságának (Bíróság) vagy a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) két évtizeddel ezelőtti vagy azt megelőző jogeseteire. Példaként érdemes említeni, hogy a reptéri tranzitzónák terén kialakított ítéleteket bizonyos francia vagy belga – nem egyszer restriktív - gyakorlat tette szükségessé. Tehát a tagállami menekültügyi politika sosem a nyitott ajtók politikáját vallotta magáénak, de nem egyszer – finoman szólva is – a jog szövevényes hálójába gabalyodott. Felmerülő kritika e fórumok működését illetően, hogy nem veszik figyelembe a politikai döntéshozók akaratát és többletkötelezettséggel töltenek meg patikamérlegen kimért jogszabályokat. Márpedig a fent említett paradigmaváltás – mivel politikai értelemben paradigmaváltás történt – még inkább szükségessé tehetné, hogy a nemzetközi fórumok is elmozduljanak a több évtizede bekövesedett beidegződésektől, és ítélkezési gyakorlatukat a jelenkor kihívásaihoz igazítsák.

„Kizökkent az idő; - ó kárhozat, hogy én születtem helyretolni azt” – merülhetnek fel az olvasóban a középkor és a reneszánsz közé rekedt Hamlet szavai… Habár korai lenne még állást foglalni e kérdésben, mindenféleképpen biztató jelek utalnak arra, hogy

De melyek ezek a biztató jelek? Érdemes górcső alá venni a 2015 óta ezen a területen született, számunkra fontosabb luxemburgi és strasbourgi ítéleteket, illetve ottani fejleményeket.

Elöljáróban azonban érdemes megemlíteni, hogy a két bíróság eltérő módon működik, és ennek megfelelően ítélkezési gyakorlata is eltérő megítélés alá esik. Az egyik legfontosabb ilyen körülmény már maga a bírósághoz fordulás joga: míg a luxemburgi székhelyű Bírósághoz lényegében és enyhe túlzással csak az uniós intézmények, tagállamok, illetve az egyéni döntések címzettjei fordulhatnak, addig az EJEB előtti eljárás szinte actio popularis jelleget ölt, mivel jóval szélesebb jogot biztosít az állampolgároknak azzal a megszorítással, hogy egy hathónapos határidőnek és a belső jogorvoslati lehetőségek kimerítésére vonatkozó szabálynak kell megfelelniük.

Ez a filozófiai különbség ugyanakkor a fellebbezési / jogorvoslati lehetőségre is kihatással van: míg Luxemburgban a felek döntésén múlik, hogy fellebbezéssel élnek-e a Törvényszék ítélete ellen a Bíróságon, addig Strasbourgban csak ritka és különleges esetekben vizsgálja meg az ügyeket a Nagykamara. A strasbourgi fórum ítéleteit ugyanis fő szabály szerint a hét tagú Kamara hozza, és az ügynek a Nagykamara elé terjesztését az ítélet meghozatalától számított három hónapon belül lehet kérni egy öttagú bírói testülettől (Panel), és az kizárólag akkor fogadja el ezt a kérelmet, amennyiben az ügy az Emberi Jogok Európai Egyezménye (Egyezmény), vagy az ahhoz kapcsolódó jegyzőkönyvek értelmezését, vagy alkalmazását érintő lényeges kérdést, vagy egy egyébként általános jelentőségű lényeges kérdést vet fel. Ha a Panel elfogadja a kérelmet, a Nagykamara az ügyben ítélettel dönt, ami már véglegessé válik. Ami a két bírósági fórum ítélkezési gyakorlatát illeti, az a lesarkított szakértői egyetértés uralkodik, hogy a luxemburgi Bíróság egyre ritkábban él a kiterjesztő értelmezés eszközével, míg az EJEB nem egyszer teszi azt ars poeticájának középpontjába. Ez annyiban bír jelentőséggel, hogy egy begyepesedett jogértelmezés, joggyakorlat visszafordítása még akkor is hihetetlen erőfeszítést igényel, amikor például a geopolitikai körülmények jelentősen változtak, mint az tetten érhető például a migrációs jellegű ügyekben. 

A strasbourgi kiterjesztő ítélkezési gyakorlat vizsgálata az Ilias és Ahmed ügyön keresztül

Kezdjük rendhagyó módon egy folyamatban lévő strasbourgi üggyel. Sok szó esett már a médiában a két bangladesi menedékkérő ügyéről. Most az ő történetük következik, talán egy kicsit más megvilágításban.

Ilias és Ahmed 2015. szeptember 15-én érkezett Magyarországra, a röszkei tranzitzónába. Öt évvel korábban indultak el Bangladesből egy árvíz miatt. Magyarországra érkezésük előtt hosszabb-rövidebb időt töltöttek Pakisztánban, Iránban, Törökországban, Görögországban, Macedóniában és Szerbiában. Utóbbi országban, ahol Ilias 20 órát, míg Ahmed 2 napot töltött összesen, előadásuk szerint nem nyújtottak be menedékkérelmet. Magyarországon viszont már beadták menekültstátusz iránti kérelmüket, amely végső soron elutasításra került tekintettel arra, hogy az elfogadhatatlan, mivel Szerbia biztonságos harmadik ország. A kiutasításra vonatkozó határozat közlését követően Ilias és Ahmed a tranzitzónát Szerbia irányában elhagyták, és ezt követően fordultak a strasbourgi fórumhoz.

2017. március 14-én az EJEB Kamarája - azaz egy hét tagú bírói testület - elítélte Magyarországot, mivel meglátása szerint Ilias és Ahmed, azzal, hogy a menekültstátusz iránti kérelmük hozzávetőlegesen három hetes elbírálását 2015 szeptemberében a Szerbia irányába teljesen nyitott röszkei tranzitzónában kellett megvárniuk, de facto őrizetben voltak, amiről nem született jogorvoslati lehetőséget biztosító közigazgatási határozat, ami ellentétes az Egyezménnyel. Végül, de nem utolsósorban pedig a Kamara ítélete leszögezi, hogy a röszkei tranzitzónában a körülmények megfelelnek az Egyezmény követelményeinek, de amennyiben nem felelnének meg, akkor viszont azzal szemben nincs jogorvoslati lehetőség, ami a tavalyi, nem végleges ítélet alapján ismételten nem Egyezmény-konform.

Aki már próbált egy tavaly kinőtt cipőt a reggeli rohanásban a gyerek lábára erőltetni, érezhette magát úgy, mint feltehetően a bírák, akik a reptéri tranzitzónákkal kapcsolatban kialakított EJEB ítélkezési gyakorlatát próbálták ráerőltetni egy földrajzi szempontból teljesen különböző és logikai hasonlóságot véletlenül sem felmutató ügyre. Nagyjából úgy is mutat, mint a gyerek lábán az a bizonyos cipő. Sehogy.

Bár a kérdés költői, van rá válasz. Azon túl, hogy a tavaly márciusi ítélet minden betűjét átitatja az az idea, hogy az Állam en bloc minden rossznak a forrása, a legnagyobb gond vele mégiscsak az, hogy mesterkélten próbál a tényállásra ráerőltetni egy ítélkezési gyakorlatot, ami semmilyen relevanciával nem bír a magyar ügy kapcsán azon túl, hogy megjelenik benne az a szó, hogy „tranzit”. Érdemes feleleveníteni tehát a neves elődöt.

Egyértelmű referenciapont a témában az EJEB Amuur kontra Franciaország ügyben hozott 1996-os ítélete. Abban az ügyben, 1992 márciusában egy szír járaton négy szudáni állampolgár – a későbbi EJEB előtti négy kérelmező - érkezett a párizsi Orly repülőtérre, ugyanis az érintettek Párizsba érkezésüket megelőzően két hónapot töltöttek Damaszkuszban. Elmondásuk szerint Siyad Barre elnök rezsimét próbálták maguk mögött hagyni. Egy-két nappal később megérkezett Kairó érintésével 5 unokatestvér és 13 másik rokon is hasonló okokra hivatkozva. A francia hatóságok azonban nem engedélyezték a kérelmezők területre lépését tekintettel arra a tényre, hogy hamis útlevéllel érkeztek. Tartózkodási helyük a részben a francia Belügyminisztérium számára az Orly repülőtéren fenntartott Hôtel Arcade nevezetű létesítményben került kijelölésre.. Húsz napon keresztül a kérelmezőket kora reggel a reptéri várakozóban helyezték el, este pedig visszavitték őket a fent említett szállásukra; e két helyet értelemszerűen nem hagyhatták el. A 20. napon a francia Belügyminisztérium végleg visszautasította a területre történő beléptetését a négy szudáni kérelmezőnek, és ezt követően azonnal Szíriába küldték vissza őket a szír hatóságok beleegyezése mellett, anélkül, hogy jogorvoslattal tudtak volna élni a közigazgatási határozat ellen. Száz szónak is egy a vége: az EJEB kimondta, hogy a kérelmezők ilyen jellegű elhelyezése őrizetnek minősül. Ezen a francia Kormány azon érve sem segített, hogy a kialakult helyzetről kizárólag a kérelmezők tehettek, illetve azok bármikor elhagyhatták volna a tranzitzónát az első Damaszkuszba tartó járattal – értelemszerűen a 20. nap előtt.

Az ügy szempontjából ez utóbbi a kardinális pont, ugyanis az EJEB ennek kapcsán kimondta, hogy illuzórikus a szabadság, amikor annak gyakorlati, illetve anyagi feltételei nem adottak. Nehezen vitatható, hogy Damaszkusz messze van Párizstól, a repülőjegy beszerzésének anyagi feltételei vannak, illetve a szír hatóságok beleegyezése is elengedhetetlen. Ez utóbbi kapcsán pedig az EJEB arra is rámutatott, hogy Szíriát nem köti a Genfi Egyezmény, így pusztán a diplomáciai kapcsolatokon múlik, hogy visszaküldi-e az érintetteket az általuk elhagyni kívánt országba. Ez utóbbi kapcsán – gyaníthatóan – arra referált az EJEB, hogy a négy szudáni kérelmező nemzetközi diplomáciai érdekérvényesítési képessége vélhetőleg elmarad a Quai d’Orsay-étól, aki a konkrét ügyben elérte a szír hatóságoknál, hogy a négy szudáni kérelmezőt ne küldjék vissza Szudánba.

Annak eldöntése, hogy Röszke nem Párizs, illetve Horgos nem Damaszkusz; hogy a tranzitzóna elhagyása nem igényel egy 3.300 km-es repülőutat; hogy nem kell repülőjegy vagy, hogy Szerbia részese a Genfi Egyezménynek, nem okoz különösebb problémát és megkülönböztethetővé teszi a magyar ügyet a franciától.

Erre való tekintettel is a tavaly márciusi – szerencsére nem végleges – ítélet annyit állapít meg sommásan, hogy Ilias és Ahmed azért voltak de facto őrizetben Röszkén, mivel amikor arról döntenek, hogy elhagyják-e a tranzitzónát, akkor választaniuk kell a személyes szabadság és „egy” nemzetközi védelmet biztosító eljárás folytatása között. Ezzel szemben azonban érdemes jelezni, hogy amennyiben elhagyták volna a tranzitzónát a menekültügyi eljárás befejezése előtt, a két bangladesi nem vált volna jogfosztottá, menekültstátusz iránti kérelmüket Szerbiában, Macedóniában, Görögországban vagy akár Törökországban is, sőt akár Magyarországon is ismételten benyújthatták volna.

Az utóbbi megállapítás ad alapvetően jelentőséget ennek az ügynek. Ugyanis, ha elfogadjuk azt a valóságtól teljesen elrugaszkodott tézist, miszerint a menekültstátusz iránti kérelmet csak abban az országban lehet beadni, amely határán éppen tartózkodunk és ez azonnali területre lépési jogosultságot eredményez, az intézményesítené és nagyban ösztönözné az asylum-shopping jelenséget. Az automatikus területre léptetés azt eredményezné – amint azt a két bangladesi esete is mutatja –, hogy elég egy adott országban beadni egy menekültstátusz iránti kérelmet ahhoz, hogy azon áthaladjanak és így tovább addig, amíg meg nem érkeznek az általuk több ezer kilométerrel ezelőtt kiválasztott célállomásra. A korábban már említett tény márpedig az, hogy Ilias és Ahmed menedékkérelmüket legalább 4-5 másik európai államban is leadhatták volna mielőtt Magyarországra érkeztek. Nem mellékesen az is megjegyzendő, hogy

Így egy alapvető fontossággal bíró koncepcionális kérdéssel állunk szemben. Erre való tekintettel fordult Magyarország a Panelhez, és terjesztette elő kérelmét a Nagykamarához, hogy vizsgálja felül a Kamara ítéletét. 2017. szeptember 18-án a Panel a Nagykamara elé utalta az ügyet, amely gesztus jelentőségét hiba lenne alábecsülni, ugyanis a Panel – mint már említésre került – nagyon ritkán szokta engedélyezni az ügyek Nagykamara elé történő utalását (a kérelmek 1 – 3%-ánál), így már a felülvizsgálat puszta lehetősége is egyértelműen pozitív fejleményként értékelendő, és ennek megfelelően kell felkészülni a 2018. április 18-i tárgyalásra.

A luxemburgi Bíróság 2015 óta hozott konzervatív migrációs tematikájú ítélkezési gyakorlata

A globális menekültügyi aspektust a luxemburgi székhelyű Bíróság ítélkezési gyakorlata is vizsgálta, és a magyar jogi álláspontnak megfelelően konzervatívan ítélte meg az úgynevezett belga vízumügyben, de a Dublin III rendeletet – azaz az Európai Unión belüli menedékkérelmek elbírálásának kérdését - érintő Mirza, Mengesteab, A.S. és Jafari ügyekben is a magyar jogi állásponttal megegyező ítéletek születtek.

A 2017. március 7-i belga vízumügyben hozott ítélet lényegében azt a gondolatot jeleníti meg, hogy

Ennek eldöntése a Bíróság szerint kizárólag a tagállamok hatásköre. Az alapügyben Belgium bejrúti nagykövetségén nyújtott be humanitárius vízum kiadása iránti kérelmet egy szíriai család, így az ügy alapvető kérdése az volt, hogy a tagállamok kötelesek-e humanitárius okokból korlátozott területi érvényességű vízumot kiállítani olyan kérelmezőnek, aki ezt követően menedékjog iránti kérelmet kíván benyújtani az adott tagállamban. A Bíróság - a Mengozzi Főtanácsnok által jegyzett következtetésekkel szemben - egy meglehetősen konzervatív álláspontra helyezkedett: értelmezésében erre nincsen uniós jogi rendelkezés és az uniós jog csak a rövid távú (90 napos) tartózkodásra vonatkozik, ugyanakkor a szíriai család azzal a szándékkal nyújtotta be vízumkérelmét, hogy Belgiumban menedékjog iránti kérelmet, azaz olyan tartózkodási engedély iránti kérelmet terjesszen elő, amely nem csupán 90 napra korlátozódik. A kérdés eldöntése tehát kizárólag a nemzeti jog hatálya alá tartozik. Érdemes kiemelni, hogy rég nem látott konszenzus tudott kialakulni az ügy kapcsán a különböző beavatkozó tagállamok között. Összesen tizennégy tagállam (Belgium, Cseh Köztársaság, Dánia, Németország, Észtország, Franciaország, Magyarország, Málta, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Szlovénia, Szlovákia és Finnország) és a Bizottság vett részt az eljárásban, amelynek során hasonló álláspontot képviseltek.

A tagállami álláspont nyilvánvalóan máshogy alakul a tárgyalóteremben a - mostanában sokat emlegetett - menedékkérelem elbírálásért felelős tagállam meghatározására vonatkozó Dublin III rendelet alkalmazása kapcsán kialakult jogi kérdések tekintetében. A Dublin III rendelet lényegében azt rendezi uniós szinten, hogy a menedékkérelem elbírálásáért – speciális esetektől eltekintve - az a tagállam felelős, amelyen keresztül a kérelmező először az Unió területére lépett. Egyértelmű komplikáció merülhet fel, amennyiben – és lássuk be: erre azért van precedens – az első ilyen tagállam nem regisztrálja az érintetteket, és azok egy másik tagállamban kerülnek regisztrálásra. Ilyenkor – és amennyiben bizonyítható, hogy egy másik tagállam lenne felelős a menedékkérelem elbírálásáért – az érintett tagállam a menedékkérelem benyújtásától számított három hónapon belül kezdeményezheti az ügy átadását.

Nem fér kétség ahhoz, hogy

A Dublin III rendelet tagállamok általi alkalmazása a kérdéses időszakban finoman szólva is hiátusos volt, annak nem következetes alkalmazása miatt pedig a tagállami bíróságok gyakran fordultak előzetes döntéshozatali kérelemmel a Bírósághoz.

Az első emblematikus eset a magyar vonatkozású Mirza ügy volt, amelynek pakisztáni állampolgárságú szereplőjének története homéroszi eposzt megszégyenítő utazást követően került a Bíróság látómezejébe. Ebben az ügyben a Bíróság a 2016. március 17-én kihirdetett ítéletében egyértelművé tette, hogy egy megszakadt menekültügyi eljárás újraindításánál az elfogadhatatlanság kérdését ismételten lehet vizsgálni. Így az ítélet nagyobb mozgásteret enged a tagállami hatóságoknak például a biztonságos harmadik ország elvének alkalmazása tekintetében.

2017 nyarán két fontos ítélet is született ismételten a Dublin III rendelet alkalmazása kapcsán kialakult 2015-ös eseményekre való tekintettel. Mind a két ügy a menekültügyi rendszerek túlterheltsége kapcsán kialakult felelősség kérdését taglalja, és mindkét ügyben a Bíróság ismételten a pragmatizmust emelte az ítélkezési gyakorlatának középpontjába.

Az eritreai állampolgár Mengesteab 2015 szeptemberében menedékjogot kért Münchenben és 2015 októberében Bielefeldben, mind a két menedékkérelemről igazolást kapott. 2016 januárjában azonban kiderült a német hatóságok számára, hogy Olaszországban lépett először az Európai Unió területére, így a tagállami felelősség elvileg Olaszországot terhelné. Az ügy luxemburgi vizsgálata során azt a kérdést kellett tisztázni, hogy az első vagy a második igazolást kell figyelembe venni az átvétel iránti kérelem előterjesztésére nyitva álló határidő számításánál. A Bíróság 2017. július 26-án úgy foglalt állást, hogy a határidőket lényegében onnan kell számolni, hogy a kérelmező jelezte a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásának igényét, és ezt a menekültügyi hatóságok regisztrálták. Tehát a Bíróság nem vette figyelembe a tagállami menekültügyi rendszernek az adott időszakra jellemző túlterheltségét, és ennek megfelelően szűken értelmezte a Dublin III rendeletet, mivel a müncheni regisztrálást vette figyelembe, nem pedig a másodikat.

A szlovén és osztrák A.S. és Jafari ügyekben az eljáró bíróságok kérdései arra vonatkoztak, hogy az olyan külső határátlépések, amikor egy tagállam hatóságai közreműködtek a kérelmezők beléptetésében és a tagállamon való áthaladásában (2015 őszén pl. Horvátországban vagy Szlovéniában), meglapozza-e ezen kérelmezők tekintetében az érintett tagállam felelősségét a más tagállamban (Ausztriában, illetve Szlovéniában) benyújtott menedékkérelmek elbírálása tekintetében. A kérdést előterjesztő nemzeti bíróságok arra a kérdésre várták a választ, vajon a valamely tagállam által gyakorlatilag eltűrt, a területére való olyan beutazás, amelynek egyedüli célja az éppen e tagállamon való átutazás és a nemzetközi védelem iránti kérelem valamely másik tagállamban történő benyújtása, a Dublin III rendelet értelmében vett vízumnak tekinthető-e. Az ugyancsak 2017. július 26-án kihirdetett ítéletében a Bíróság egyértelműen amellett foglalt állást, hogy egy ilyenfajta tűrés vagy negligáció nem minősül vízumnak a Dublin III rendelet értelmében. Nem is szorul különösebb magyarázatra tehát, hogy a Dublin III rendelet következetes alkalmazása nem kerülhető meg az „átutaztatás” vagy „átpasszolás” gyakorlatával, és az érintett tagállamokat terheli továbbra is a menedékkérelem elbírálása.

Minden jó, ha rossz a vége? F ügy

A fent vizsgált bírósági esetek egyértelműen a szűken vett jogértelmezést vették alapul a Dublin III rendelet tekintetében.

így a Bíróság következetes konzervatív ítélkezési gyakorlata mindenféleképpen üdvözlendő.

Viszont végezetül nem lehet szó nélkül elmenni egy nemrég hozott luxemburgi ítélet mellett. A 2018. január 25-i F magyar előzetes döntéshozatali eljárás kapcsán meglepő ítélet született, ugyanis a Bíróság kimondta, hogy ellentétes az uniós joggal, hogy olyan pszichológiai szakértői véleményt készítsenek és használjanak fel a nemzetközi védelmet kérelmező személy állítólagos szexuális irányultsága valódiságának értékeléséhez, amely arra irányul, hogy projekciós személyiségtesztek alapján feltérképezze e kérelmező szexuális irányultságát.

Tekintettel arra, hogy a szexuális irányultság miatti üldöztetés, amelyre vonatkozó állítások megkérdőjelezése az ítélet fényében gyakorlatilag lehetetlenné válik, a nemzetközi védelem iránti kérelmek pozitív elbírálásának egyik oka lehet, az ítélet elemzése kapcsán óhatatlanul felmerül a kérdés, hogy az ítélet milyen tömeges visszaélést fog tudni majd eredményezni a gyakorlatban az Európai Unióban.

Mint már jelzésre került, egységes folyamatokról tehát sosem beszélhetünk. De - remélhetőleg - ahogy mondani szokás: kivétel erősíti a szabályt…