Az oktatáspolitika 2010 utáni koncepciójáról

Írta: György László, vezető közgazdász – Dobos Balázs, vezető kutató – Bódis László, kutató, Századvég

A hazai oktatáspolitika kihívásainak, koncepciójának, eddigi eredményeinek és további feladatainak értékelése az impulzív, érzelmi alapú vita helyett konstruktív, hiteles, tényeken alapuló elemzést és véleménycserét érdemel. Az oktatás fejlesztése ugyanis valódi kitörési pontot és lehetőséget jelent hazánknak, főként az egyre erősödő globális verseny, az ipar 4.0 és az intelligens szakosodás korszakában.

A hazai oktatáspolitika vizsgálatát érdemes először a kontextus megismerésével kezdeni. A magyar köznevelési rendszerben napjainkban jelentkező kihívások ugyanis legalább a rendszerváltás időszakáig nyúlnak vissza. Bár a kormányzati reformok jelentős hatást gyakoroltak a rendszerváltást követően az oktatási rendszerre, Magyarországon a 2010-es éveket megelőzően nem zajlott le olyan mértékű oktatáspolitikai reform, mint a jelenleg jó eredményeket felmutató poszt-szocialista Észtországban vagy Lengyelországban.

Elemzésünkben bemutatjuk a magyar köznevelési rendszerben 2010 után bekövetkező változtatások előzményeit, amiből megérthető, miért van szükség az átalakításokra. Továbbá bemutatjuk az átalakítások célját és javaslatot teszünk a továbbfejlesztési irányokra.

1. Az iskolarendszer legfontosabb feladata, hogy testi-lelki-szellemi értelemben teljességre törekvő fiatalokat neveljen, akik a munkaerőpiacon is versenyképesek

A McKinsey nemzetközi tanácsadó cég 2007-es, korszakalkotó kutatása szerint az eredményes oktatási rendszerek sikere alapvetően három tényezőn múlik: (1) a jó képességű tanárokon, (2) megfelelő módszertani felkészültségükön, valamint azon, hogy (3) az oktatási rendszer képes-e a családok anyagi és szemléletmódbeli eltéréseiből adódó hátrányokat mérsékelni. A magyar helyzet sajátosságaiból adódóan elemzésünkben a harmadik pontot vizsgáljuk először, majd ezt követően mutatjuk be részletesebben az első és második pontokat.

2. Az iskolák állami kézbe vétele és a megemelt finanszírozás teremtheti meg az egyenlőséget az oktatási rendszerben

A közel húsz éven keresztül elmaradó valódi reformok következtében 2010-re az oktatási rendszer számos minőségi és strukturális problémával szembesült. Az egyik legjelentősebb problémát az jelentette, hogy

azaz csökkenteni a társadalmi egyenlőtlenségeket és azok generációk közötti újratermelődését. A magyar diákok PISA-teszteken elért eredményei konstans jelleggel az OECD-országok egyik legnagyobb szórását mutatják. Ahogy erre az OECD által készített 2006-os, 2009-es és 2012-es PISA-felmérések adatai is rámutatnak, a magyar diákok tanulmányi eredményei közötti eltérést jelentős mértékben (21,4; 26; illetve 23,1 százalékban) a gazdasági-társadalmi hátterük határozta meg, amely az Európai Unió legrosszabb eredményének tekinthető. Ezzel szemben, a legutóbbi, 2015-ös felmérés eredményei 2009-hez képest jelentős javulást mutatnak (21 százalék). A javulás ellenére a Magyarországra vonatkozó adat továbbra is a legkedvezőtlenebb az OECD-országok között, azaz a tudásszerzés családi-otthoni környezetből fakadó egyenlőtlenségeit mostanáig sem tudta az oktatási rendszer megfelelő mértékben csökkenteni.

A közoktatási rendszer ilyen értelemben vett alkalmatlanságát elsődlegesen a 2000-es évek közepétől kezdődő, fenntarthatatlan oktatásfinanszírozási rendszerben kell keresnünk. A 2000-es évek elejétől kezdődően tíz év alatt az oktatás finanszírozásában a központi normatíva aránya 80 százalékról közel 50 százalékra csökkent, amely kiadáscsökkenést az önkormányzatoknak kellett (volna) kitermelniük és pótolniuk. Ez a tehetősebb önkormányzatok számára bizonyos mértékig megoldható volt, azonban számos hátrányos helyzetben lévő önkormányzat saját bevétel hiányában képtelen volt önerőből megoldani a finanszírozási nehézségeket. Ez számos önkormányzat esetében pénzügyi problémákhoz, esetenként rendkívüli eladósodásához vezetett. A jelenség pedig hozzájárult a szegregáció erősödéséhez, az egyenlőtlenségek újratermelődéséhez: a jobb anyagi körülményekkel rendelkező önkormányzatok többet, míg a szegényebb régiók önkormányzatai csak kevesebbet voltak képesek iskoláikra költeni. A szegregációt tovább növelte az 1980-as években bevezetett szabad iskolaválasztást lehetővé tevő intézkedés, valamint a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok kialakulásának engedélyezése is, amely intézmények már 10-12 éves korban magukhoz csábítják a legtehetségesebb diákokat. A finanszírozási problémák mellett a 3 000 fő alatti települések helyzetét tovább nehezítette, hogy az önkormányzatokban az oktatásirányításhoz értő, a szakmai feladatok ellátásához megfelelően kvalifikált szakemberek csak elvétve voltak fellelhetők. A kis lélekszámú települések oktatási-nevelési leszakadásában így az önkormányzatok szakember-ellátottságának nehézsége is központi tényezőként jelent meg. Szintén problémát okozott, hogy a korábbi, szétaprózódott közoktatási rendszerben nem állt rendelkezésre hiteles információ az oktatáspolitika irányítói számára a szakmai és technikai feltételek megfelelőségére, illetve hiányosságaira vonatkozóan.

A kormányzat ezeket a problémákat felismerve döntött úgy, hogy két lépcsőben (2013-tól a 3 000 fő alatti önkormányzatoktól, majd 2017-től valamennyi önkormányzattól) átveszi a fenntartói és működtetői jogköröket, majd decentralizálva, tankerületi rendszerben szervezi újjá a közoktatás rendszerét. Ezzel párhuzamosan pedig megnövelte a közoktatás finanszírozására fordított összeget, a két intézkedés ugyanis csak együtt eredményezhet pozitív változásokat.

A KLIK, mint állami fenntartó létrehozása bár egy, a jó irányba tett lépésnek tekinthető, a túlzott mértékű központosítás nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Ezt a kormányzat is felismerte, ennek eredményeként alakult át a köznevelési rendszer irányítása 2017 januárjától. Az új köznevelés-irányítási rendszerben jelentős jogkörök kerültek vissza nem csak az 59 tankerülethez, de magukhoz az iskolákhoz is. A tankerületek önálló költségvetési szervekké váltak, így valódi felelősség került hozzájuk. A tankerületi központok igazgatói rendszeresen tartanak egyeztetéseket a tankerülethez tartozó iskolák intézményvezetőivel, és mivel korábban részben maguk is az adott térségben vezettek iskolákat, valóban érdekli őket egy-egy központi döntés helyi következménye. Az oktatásszervezéssel kapcsolatos elsődleges jogkörök túlnyomó része pedig ugyancsak a tankerületi központokhoz, azaz helyi szintre került. Emellett az intézményvezetők jogköre is bővült úgy a munkáltatói, mint a gazdálkodási jogok esetében. Az ominózus „nincs kréta az iskolában” jelenség megoldása érdekében minden intézmény megfelelő likviditással rendelkezik az ad hoc kiadások fedezésére, az iskolaigazgató dönt a szakmai-dologi keret elköltéséről, valamint érdekeltté váltak az iskolák a saját bevételek termelésében is, hiszen ezek felét megtarthatják és iskolafejlesztésre fordíthatják.

Ami a finanszírozási kérdéseket illeti, az oktatási kiadások valóban csökkentek 2013-ig, azonban

A 2016-ban oktatásra költött közel 1 900 milliárd forint – a GDP 5,5 százaléka – meghaladja az OECD-országok legfrissebb rendelkezésre álló, 2015. évi átlagát (5,2 százalék GDP-arányosan). 2018-ban pedig az oktatásra fordított kiadások várhatóan meg fogják haladni a 2 000 milliárd forintot is. (1. ábra)

1. ábra: Oktatási kiadások (a GDP arányában, %)

Forrás: Eurostat, COFOG adatbázis, 2016-os adatok esetében Századvég becslés (2017)

A finanszírozás megfelelő mértéke ugyanakkor csak szükséges, de nem elégséges feltétele a sikeres oktatási rendszerek működésének. A fenti helyzetértékelés alapján jól látható, hogy a rossz, egyenlőtlen struktúrában oktatásra fordított kiadások nem képesek hozni a várt eredményeket. Az 1980-as évek közepétől kezdődően meglehetősen egyenlőtlen, a diákolimpiákon sikeres, de az átlag szintjén a vetélytársainkat alulmúló oktatási rendszerünk alakult ki. Miközben a diákolimpiákon a több mint hatszázból 4-16 gimnázium diákjai képviseltették hazánkat, addig a hátrányos helyzetű vidéki iskolák erőforráshiánnyal küzdöttek. Nem gondoljuk, hogy a tankerületi rendszer az egyetlen jó megoldás a problémákra, de a korábbinál feltétlenül nagyobb mozgásteret biztosít az oktatásirányítás számára a magyar oktatási rendszer legnagyobb kihívásainak kezelésére. Az állami fenntartásra történő átállás helyenként bosszantó folyamata azonban a végéhez ért, de azt se feledjük, hogy a vidéki iskolák többségének az önkormányzati finanszírozásról a központi finanszírozásra való áttérés a megváltást jelentette a mindennapi költségvetési vitákból.

A rendszer átalakítása azért is különösen fontos, mert az oktatásirányításnak 27 éve nincs valós képe a tanárok leterheltségéről, az általuk végzett munka minőségéről és a közoktatásban elérhető szakmai és technikai erőforrásokról. Reményeink szerint a közoktatás szervezésének átalakítása és az informatikai fejlesztések mostantól lehetővé teszik, hogy a magyar oktatási rendszer lényeges kérdéseiről (hány diákra jut egy tanár; van-e elegendő pénz a színvonalas oktatásra egy iskolában?) valós képe legyen az oktatásirányításnak ahhoz, hogy az erőforrásokat a minőség és a méltányosság szolgálatába állítsa. 27 éve tartó problémáról beszélünk tehát, amelynek a megoldására tett kísérlet során keletkezett feszültségek csak tünetei és nem okai az oktatási rendszer problémáinak.

3. A pedagógus béremelés célja a tanári szakma presztízsének növelése és a jó képességű diákok bevonzása a pedagógusképzésbe

További problémát jelentett a magyar közoktatási rendszer számára a tanári hivatás alacsony presztízse, amely azt eredményezi, hogy a tehetséges fiatalok számára nem vonzó a tanári pálya. Ennek forrását a diplomás átlagbérekhez viszonyított alacsony pedagógusbérek, valamint ezzel összefüggésben a tanárképzésbe bekerülő gyenge képességekkel rendelkező diákok jelentették. A 2002. évi közalkalmazotti béremelést követően több mint 10 évig nem emelkedtek érdemben, aminek eredményeként a pedagógusbérek 2012-re a felsőfokú végzettséggel rendelkező munkavállalók bérének mindössze 50 százalékát érték el, míg az OECD-országok átlagában ez az érték 80 százalék körül alakult. Ennek következménye, hogy a 2000-es évek közepétől biztosan, de vélhetően már korábban sem sikerült a pedagógusképzési rendszerbe bevonzani a jó képességű fiatalokat.

Dél-Koreában az érettségizettek felső 5 százaléka kerülhet a pedagógusképzésbe, Szingapúrban az érettségizettek felső 30 százaléka jelentkezhet, de 8 jelentkezőből csak egyet vesznek fel, míg Finnországban az általános iskolai tanárképzésbe a felső 10 százalék, a középfokú tanárképzésbe a felső 20 százalék kerülhet csak be. Angliában hirdetésekkel ösztönzik azokat a felnőtt diplomásokat, akik ugyan nem tanárként dolgoznak, de éreznek magukban késztetést, hogy a pedagógus pályára lépjenek.

Az általános és területi pedagógushiány kezelésének érdekében a kormányzat 2013-tól kezdődően, több lépcsőben jelentős pedagógusbér-emelést hajtott végre, amelynek eredményeként a tanárok bére mintegy 50 százalékkal emelkedett, a pedagógusképzésben jelentős ösztöndíjprogramot indított a hiányszakon tanulók körében (havi 25-75 ezer forint), valamint többletösztöndíjjal jutalmazza azokat a hallgatókat, akik tanárhiánnyal küzdő régiókban (megyékben) vállalják a tanítást tanulmányaik befejezését követően. Az emelésekkel sikerült elérni, hogy 2017-ben már 70-80 százalék körül alakul a pedagógusok bére a felsőfokú végzettséggel rendelkező munkavállalók béréhez viszonyítva, azaz megközelíti az OECD országok adatát, amely oktatási szinttől függően 81-89 százalék között alakul.

A jelentős béremelések hatására nagymértékben növekedett a tanárképzésbe jelentkező és felvett hallgatók száma az elmúlt évekhez képest: míg 2013-ban nem érte el a felvett hallgatók száma a 8 ezer főt, addig 2016-ban meghaladta a 10 ezer főt. A megnövekedett hallgatói létszám, valamint a tehetséges fiatalok bevonzása a tanárképzési rendszerbe lehetőséget biztosít a valódi szelekció megvalósítására. Ehhez magasabb felvételi pontszámok előírására és a finn rendszerhez hasonló pályaalkalmassági vizsga megvalósítására lenne szükség, illetve a pedagógusbérek további növelését is indokoltnak tartjuk. A finn tanárképzésbe jelentkező diákok felvételi vizsgája három részből áll: (1) előre megadott szakirodalmak számonkérése írásbeli vizsga keretében; (2) gyakorlati vizsga, ahol a jelentkezők pedagógiai, szociális és kommunikációs kompetenciáit mérik fel, valamint (3) személyes interjú a pedagógiai motivációkkal kapcsolatban. Az erős felvételi kiválasztásnak köszönhetően elérhetővé válhat, hogy csak a kiváló képességű diákok kerüljenek be a tanárképzési rendszerbe.

4. A pedagógusképzés átalakításának célja a tanárok módszertani felkészültségének javítása

2012 előtt a tanárképzés a bolognai rendszer keretein belül zajlott, így a hallgatók 3 éves alapképzés után 2 éves mesterképzést végezhettek el. A pedagógusképzés osztatlan képzéssé történő átalakításával a kormányzat sikeresen kezelte a bolognai rendszerű képzés egyik Achilles-sarkának számító „másfél szakos” major-minor problémát. Ez azt jelentette, hogy a tanár szakos hallgatók egy fő (major) és egy mellék (minor) tárgyat tanultak, mely nem biztosított megfelelő szakmai hátteret a második (minor) szak színvonalas gyakorlati oktatásához. A bevezetett kötelező kétszakos közismereti képzés a szimmetrikus tantervnek köszönhetően megoldást jelentett a problémára. Az új, osztatlan képzés az általános iskolai tanárok esetében 4+1, a középiskolai tanárok esetében 5+1 éves kötelező képzést ír elő.

További pozitív előrelépést jelentett a tanárhallgatók kötelező szakmai gyakorlatának egy szemeszterről egy évre történő emelése. A tanárszakma eredményessége szempontjából elengedhetetlen, hogy a pedagógusok a gyakorlati oktatásban megfelelő felkészítésben részesüljenek. A megnövekedett gyakorlati időt kiegészíti a pedagógus életpályamodell első két évét kitevő „Gyakornok” pedagógusok tapasztalt pedagógusok által végzett mentorálási gyakorlata, melynek keretében támogatást és instrukciókat kapnak a frissen végzett tanárok a gyakorlati munkában. Ez a két intézkedés nagymértékben hozzájárul a pedagógusok gyakorlati felkészültségének emeléséhez.

A fenti eredmények mellett azonban a pedagógusképzés további fejlesztésére van szükség. A pedagógusképzés átalakításának célja a tanárok módszertani felkészültségének javítása, jelenleg azonban megfigyelhető a tartalmi elemek hangsúlyosabb jelenléte a tananyagban, amelyek mellett nem fordul kellő mennyiségű és minőségű figyelem a módszertani elemekre. A szakos tanárnak tanuló hallgatók nem foglalkoznak eleget, valamint nem is tartják lényegesnek a tartalmi elemeket kiegészítő tárgyakat, mint a pszichológia, szociológia, módszertani és oktatástudományi ismeretek. Ez a jelenség vélhetően a pedagógusképzés magyarországi évtizedes hagyományaiból ered. Ezzel szemben Finnországban vagy Hollandiában a tanterv közel felét ezek a tárgyak teszik ki. A kihívásra megoldást jelenthet a közeljövőben bevezetésre kerülő Komplex Alapprogram (KOALA), melynek részét képzi a Prima Primissima díjat nyerő Komplex Instrukciós Program (KIP). A Komplex Instrukciós Program olyan tanítási módszer, amely lehetővé teszi a tanárok számára a magas szintű csoportmunka szervezését olyan osztályokban, ahol a tanulók közötti tudásbeli különbség és kifejezőkészség tág határok között mozog. Ezzel ugyancsak hozzájárulhat a hazai közoktatás szegregáló hatásának évtizedes problémájának enyhítéséhez.

Szingapúrban például tanévenként 100 órás kötelező és az állam által finanszírozott továbbképzési keret áll a tanárok rendelkezésére. Jellemző gyakorlat az iskolákban, hogy a tanév elején az igazgató egyenként egyezteti a tanárokkal a tanév során a pedagógus által teljesíteni kívánt továbbképzéseket, amely tervezet összhangban van a tanár motivációival és érdeklődési területeivel, az iskola szükségleteivel, valamint a nemzeti alaptanterv elvárásaival. Az oktatási kutatások eredményei kiemelt szerepet játszanak. A cél, hogy valamennyi pedagógushoz eljussanak a legújabb oktatáskutatási eredmények, és azokat eredményesen, már rövidtávon beépítsék tanóráikba.

A finn pedagógusoknak évente három nap kötelező továbbképzésen kell részt venniük, azonban ezek felhasználása jelentős eltéréseket mutat a helyi döntéshozói szabadságnak köszönhetően. A kutatási eredmények azonban azt mutatják, hogy a – formális előnyökkel, például magasabb fizetéssel nem járó – továbbképzéseken való részvétel jelentősen meghaladja a kötelező, évi 3 napos előírt mértéket. Ebből arra következtethetünk, hogy a részvétel mögötti motivációt a szakmai fejlődés, az ismeretek és kompetenciák frissítése és megújítása, valamint a szakmai jólét jelenti a finn pedagógusok számára.

5. Az új Nemzeti Alaptanterv (Nat) alapvető célként tűzi ki a kognitív fejlődés és annak egyéni eltéréseinek magas szintű követését, figyelembe veszi az oktatás területén elért tudományos eredményeket, különös fókuszt helyez az oktatási szintek közötti gördülékeny átmenetre, illetve meghatározza az alapkészségeket, az alap- és kulcskompetenciákat, valamint a transzverzális kompetenciákat is

Az új Nemzeti Alaptanterv kidolgozása azért kulcsfontosságú, mert a 21. század társadalmi, gazdasági és természeti kihívásaira felkészíteni képes oktatási rendszer iránti elvárás folyamatosan növekszik úgy a fejlett, mint a fejlődő országokban. Ez azért jelent komoly kihívást az oktatáspolitika számára, mert gyors és gyakran előre nem jelezhető változásokra kell felkészülnie, amely a jelenlegitől eltérő ismeret-, tudás- és készségalkalmazást jelent. Ennek értelmében az új Nat megújításának területei között kiemelten szerepel a stabil alapkészségek kialakítása, a jelenség-alapú tudásszervezés tartalmi és módszertani meghatározása, az idegen nyelv gyakorlati és készségszintű használata, valamint a digitális műveltség kialakítása.

Az új szemléletű alaptantervben központi szerepet kap a kognitív és affektív fejlődés biztosítása a gyermekek számára. A Nat kialakításának célkitűzése, hogy a rugalmas alkalmazhatóság biztosítása mellett legalább egy évtizedig időtálló legyen, azonban magában foglalja a bizonyos időközönkénti megújulás lehetőségét.

Mindez azt jelenti, hogy gyermekeink az új Nemzeti Alaptantervet követve tanulni fognak megtanulni és felkészülnek a 21. századi munkaerőpiac elvárásaira.

6. A szakképzési rendszer fejlesztésével az oktatásirányítás nem megfosztani akarja a diákokat a továbbtanulás lehetőségétől, éppen ellenkezőleg: szakmát adva a kezükbe felkészíti őket az életen át tartó tanulásra

Elemzésünkben további két lényeges területre szeretnénk rávilágítani. Az egyik a szakképzés területe, a másik a mérések fontossága. Le kell szögezni, hogy a szakképzési rendszer fejlesztésével az oktatásirányítás nem kívánja megfosztani a diákokat a továbbtanulás lehetőségétől, éppen ellenkezőleg: szakmát adva a kezükbe felkészíti őket az életen át tartó tanulásra. A magyarországi szakképzett munkaerőhiány legfontosabb oka meglepő módon nem a 2011-ben megnyíló európai munkaerőpiacok révén előálló szívóhatás, hanem hogy a szakképzés területén évtizedek óta jelentős lemaradásban vagyunk az OECD-országok átlagához képest. Ahogyan az a 2. ábrán látható, Magyarországon az OECD-országok átlagához képest 12 százalékponttal többen végeznek általános (gimnáziumi) képzésben középfokon, míg 15 százalékponttal kevesebben szakképzésben. Csehországhoz, Szlovákiához, Ausztriához és Németországhoz képest, még ennél is nagyobb, 23-49 százalékpontos a középfokon szakmát szerzők arányában megmutatkozó lemaradásunk. Ezeket az arányokat érdemes hosszú távon az OECD-átlagok irányába terelni, amelynek egyik eszköze a szakgimnáziumi rendszer bevezetése 2016 szeptemberétől.

2. ábra: A középfokú szakképzésben végzett diákok aránya (%, 2014)

Forrás: OECD (2016)

Megjegyzés: Azért fordulhat elő 100 százaléknál nagyobb érték (Finnország esetében), mert az ábra az összes végzett arányát mutatja, így az a személy, aki két, vagy több képesítéssel is rendelkezik, rendre kétszer, háromszor szerepel a mintában.

A Nemzeti Alaptantervet, az alap- és kulcskompetenciákat meghatározott időközönként felülvizsgálják (általában 5 évente) annak érdekében, hogy mindenkor aktuális legyen, és megfeleljen a legújabb kutatási eredményeknek. A tanulók, a tanárok és az iskolák együttes mérése alapvető információk forrását jelenti ezekben az országokban az oktatásirányítás számára, így ezek további fejlesztése Magyarország számára is alapvető fontosságú.

7. A közoktatási rendszer fejlesztése világos helyzetképre épül és jó irányba indult el

Az egyes kormányzati intézkedések az évtizedes problémák ismeretében értelmezhetőek, és a hazánk számára valóban kitörési pontot jelentő, színvonalas oktatási rendszer megteremtését célozzák. A hazai oktatási rendszer átalakítása világos helyzetképből kiindulva, világos elvek mentén, világos célok érdekében történik, az alapvető problémák kezelésétől kezdve a finomhangolás irányába haladva, mindezt a nemzetközi jó-gyakorlatok figyelembevételével.

A közoktatási rendszer fejlesztése tehát jó irányba indult el 2010-et követően, azonban a munka jelentős része még csak most kezdődik. Ami pedig az oktatáspolitikát övező vitákat illeti, ahogyan Klebelsberg Kuno mondta: „Ebben az országban túl sok a negatív ember. Rengeteg kritikai elme van közöttünk, szellemes férfiak, akiknek beszédei azonban úgy hatnak, mint a választóvíz. Dolgos, alkotó, teremtő s egymás mellett békésen megférő magyarokra van szükségünk.”