Elszámoltathatók-e a pénz- és tőkepiaci szereplők?

A szerző ügyvéd, volt országgyűlési képviselő

Az Alkotmánybíróság az április 17-én közzétett 3/2023. sz. határozatában1 megállapította, hogy az Országgyűlés alkotmányos mulasztásban van azzal, hogy nem alkotta meg azokat a garanciális szabályokat, amelyek lehetővé teszik az információszabadság érvényesülését a közfeladatot ellátó és közpénzzel gazdálkodó Eximbank által kezelt, közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatnak minősülő banktitok megismerhetőségével kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság ezért felhívta a parlamentet, hogy jogalkotói feladatának 2023. szeptember 30. napjáig tegyen eleget.

Az ügy alkotmányjogi panasszal került az Alkotmánybíróság elé. Az alapügyben a Magyar Természetvédők Szövetsége (MTvSz) a vonatkozó kormányrendelet alapján kiajánlott, valamint szerződött kötött segélyhitelek körébe tartozó, folyamatban levő és folyósítható kötött segélyhitelek feltételeiről és a kormányrendelet szerinti projektekről kért információkat. Az Eximbank szerint azonban a kedvezményezettek neve, a hitel összege, illetve a projekt adományelemének mértéke banktitkot és biztosítási titkot képez, s így kiadásukat megtagadta.

Az elsőfokú ítélet nem csak helyt adott a keresetnek, de abban is osztotta a felperesi álláspontot, hogy a banktitok (és a biztosítási titok) az üzleti titok egyik formája, rendszertani felépítésükben egymáshoz közel esnek, átfedést mutatnak.

A másodfokon eljáró bíróság az ítéletet ugyan helyben hagyta azonban nem értett egyet azzal, hogy a banktitok (és a biztosítási titok) az üzleti titok egyik formája lenne, viszont kimondta, hogy ezek a titokfajták nem lehetnek abszolút korlátjai az információszabadságnak. Az Eximbank felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő a Kúriánál.

A felülvizsgálati jogkörben eljáró Kúria a jogerős ítéletet hatályon kívül helyezte és az elsőfokú döntést megváltoztatva a keresetet elutasította.

mondván, az információ kiadása a pénzintézetbe vetett bizalom gyengülését eredményezné. A kúriai verdikttel szemben az MTvSz nyújtott be alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybírósághoz.

A taláros testület okfejtése a következőkből indult ki. A kötött segélyhitel kedvezményezettjének neve, a folyósított hitel összege és az adományelem – tehát a kúriai értelmezés szerinti banktitok – egy kizárólagos állami tulajdonban lévő hitelintézet működését érinti, míg a kötött segélyhitelezési tevékenység kormányzati döntésen alapuló, Magyarország segélypolitikájának részeként megvalósított, részben állami támogatásból – ebben a részében közvetlenül a központi költségvetésből – finanszírozott hitelezés.

A szóban forgó adatok közérdekű adat jellege kétszeresen is megállapítható. Egyrészt, az Eximbank a rá vonatkozó törvényben meghatározott rendeltetése és feladatai alapján jelen ügy vonatkozásában jogszabályban meghatározott közfeladatot ellátó jogi személy (feladat-orientált megközelítés), másrészt a kötött segélyhitelhez kapcsolódó – közvetlenül a költségvetésből finanszírozott – állami támogatás közpénz-jellege miatt (vagyonalapú megközelítés).

Mivel az Eximbank által folyósított kötött segélyhitelekhez kapcsolódó, a központi költségvetés terhére nyújtott támogatásokról van szó, azok költségvetési jogi értelemben is az állam kiadásának minősülnek.

a 39. § (3) bek.-ben. A Kúria támadott döntésében arra a következtetésre jutott, hogy az információszabadság korlátozását a konkrét ügyben – a banktitkot „központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdeknek” minősítve – külön törvény lehetővé teszi. A Kúria döntésében az információszabadságról is szóló 2011. évi CXII. tv. (Infotv.) 27. § (2) bek. e) pontjára hivatkozott, amely lehetőséget ad arra, hogy egy másik törvény korlátozza az információszabadságot központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből.

Ezt az érvelést az Alkotmánybíróság alapjaiban cáfolta meg. A banktitok szabályai ugyanis az ügyfelet (jelen esetben: a kedvezményezettet) védik, s ebben a szerepben a hitelt nyújtó magyar állam értelemszerűen nem is bukkanhat fel. A banktitok fogalmába olyan információk tartoznak, amelyek nyilvánosságra hozatala felett az ügyfél rendelkezik. Ezért az ügyfél nincs elzárva attól, hogy az adatokat – a hitelszerződésbe foglaltakkal összhangban – nyilvánosságra hozza, ami szintén ellentmond annak, hogy „központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdek” védelméről lenne szó.

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is megállapította: a banktitok kógens szabályozása nem engedi meg azt, hogy a bíróság a közérdekű adatok megismerésével összefüggő okból mérlegelje a kettős természetű (egyidejűleg banktitoknak és közérdekű adatnak is minősülő) adatok kiadását annak ellenére, hogy az Eximbank a hitelpiacon speciális szereplő. A testület szerint viszont a banktitok alóli kivételszabály nem lenne példa nélkül álló. Az Eximbankhoz hasonló jogi helyzetű Magyar Fejlesztési Bank esetében például a vonatkozó törvény az ügyfél személyét és az ügylet összegét kifejezett rendelkezéssel kiveszi a banktitok fogalma alól,

Az Alkotmánybíróság nem osztotta az MTvSz és az elsőfokú bíróság álláspontját azt illetően, hogy a banktitok az üzleti titok fajtája lenne. Ennek ott van jelentősége, hogy bár az üzleti titok is mentesülhet a kíváncsi tekintetek elől, azonban nem abszolút korlátja az információszabadságnak: az érdekeltnek egy ún. érdekmérlegelési teszten keresztül kell bizonyítania, hogy a konkrét esetben az ő oldalán jelentkező érdeksérelem súlyosabb, mint a transzparencián esett csorba.

Az AB jogpozitivista módon a hitelintézeti törvény és az üzleti titokról szóló törvény eltérő definícióira hivatkozott, továbbá arra, hogy előbbi kódex egyaránt szól banktitokról és üzleti titokról, de kivételszabályt csak az utóbbihoz telepít. Ebből azt a következtetést vonták le, hogy a jogalkotó nem adott lehetőséget a banktitok kiadására a közérdekű adatok megismeréséhez való jogra hivatkozással.

Az Alkotmánybíróság ezt követően azzal érvelt, hogy csak a jogszabályok adta értelmezési mozgástér keretein belül orientálhatja a bíróságokat az Alaptörvénnyel összhangban álló jogértelmezés felé, de nem kényszerítheti a bíróságot arra, hogy egy egyértelmű, értelmezési mozgásteret nem engedő jogszabályi előírással ellentétes döntést hozzon. Ezért magát a kúriai ítélet alaptörvény-ellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasította. Ugyanakkor megállapította: az indítvány felszínre hozott egy olyan, a közérdekű adatok megismerhetőségével összefüggő alapjogi problémát, amely a jogi szabályozásra, pontosabban annak hiányosságára vezethető vissza.

A probléma lényege a testület értelmezésében a következő.

de amint jelen ügy is bizonyítja, az általános szabályok szerint banktitoknak minősülő adatok kivételes esetben egyidejűleg közérdekű adatoknak is minősülhetnek. Ez alapvetően akkor fordulhat elő, ha egy magánjogi jogalany (jelen esetben egy kizárólagos állami tulajdonú bank) közfeladat ellátásában vesz részt, és/vagy közvetlenül közpénzt használ fel. Az Alkotmánybíróság alapjogi szempontból aggályosnak tartja, hogy a banktitok hatályos szabályozása az Alaptörvény VI. cikk (3) bek.-ből levezetett követelményekre a kettős természetű adatok esetében egyáltalán nincsen tekintettel.

Egyrészt, bár a központi pénzügyi érdek legitim célja lehet az információszabadság korlátozásának, a banktitok ezzel csak távoli és közvetett kapcsolatban áll. Az Eximbank kezelésében lévő kettős természetű, tehát a banktitok fogalma alá tartozó közérdekű adatok megismerhetősége azonban jelen szabályozási környezetben egyáltalán nem biztosított: a nyilvánosság-korlátozás teljes körű, nem a feltétlenül szükséges és arányos mértékre szabott, illetve semmilyen mérlegelésre nincs lehetőség az adatok kiadhatósága körében.

Az Alkotmánybíróság ezért állapított meg végül mulasztással előidézett alaptörvény-ellenességet azzal kapcsolatban, hogy jelenleg nincsenek meg azok a garanciális szabályok, amelyek lehetővé tehetik az információszabadság érvényesülését az Eximbank által kezelt, közérdekű adatnak minősülő banktitok megismerhetőségével kapcsolatban.

Az Országgyűlés most az Eximbankra vonatkozó átláthatósági szabályok megalkotására kapott felszólítást az Alkotmánybíróságtól, azonban helyesen teszi, ha átfogóan rendezi a pénz- és tőkepiaci titkok (banktitok, biztosítási titok, értékpapírtitok) és az információszabadság konfliktusát. Miről van szó?

A per definitionem közfeladat ellátásra életre hívott pénzintézetek (ilyen még a Magyar Fejlesztési Bank és a Magyar Nemzeti Bank is) értelemszerűen sűrűbben kerülnek közérdekű adatok birtokába. Azonban itthon is, külföldön is volt már példa arra, hogy kereskedelmi bankok, magánbiztosítók, vagy befektetési alapok kötöttek üzletet állammal, önkormányzattal mondjuk egy-egy beruházással összefüggésben. Az alkotmánybírósági vizsgálat – a felszólítás konkrét tárgyától függetlenül – arra világított rá, hogy nem csupán az Eximbank esetében, hanem általában rendezetlen a banktitok és az információszabadság viszonya. Ráadásul „kettős természetű” adatok nem csak banktitoknak, hanem -ahogyan az alapügyben is- biztosítási titoknak, sőt értékpapírtitoknak minősülő közérdekű adatokból is keletkezhetnek. Ha azonban a 3/2023. (IV. 17.) AB határozat okfejtését végiggondoljuk, a rendezetlenségből ma az következik, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jognak minden esetben meg kell hajolnia a pénz- és tőkepiaci titkok elé állított abszolút korlát előtt.

Az alapügyben ráadásul az MTvSz környezeti információkra is kíváncsi volt. Ez azért izgalmas, mert a környezeti információkhoz való hozzáférést főszabályként nem is az Infotv., hanem a környezetvédelmi törvény, valamint egy nemzetközi szerződés, a 2001. évi LXXXI. tv-el a magyar joganyagba iktatott Aarhusi Egyezmény rendezi. A környezetvédelmi törvény 12.§ (5) bek. egyenesen azt mondja ki, hogy a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információ kiadását egyáltalán nem lehet arra hivatkozva megtagadni, hogy az üzleti titok.

Elszámoltathatók-e a pénz- és tőkepiaci szereplők? A pénz- és tőkepiaci titkok szigorú kiemelése az üzleti titok tartományából egy újabb alkotmányos problémát vet fel a jogalkotó számára. Ha egy vállalkozás közpénzhez, közfeladathoz, környezeti javakhoz fér hozzá, még az üzleti titok sem jelent számára kibúvót az elszámoltathatóság alól.

A pénz- és tőkepiaci szereplők viszont jelen pillanatban kiváltságosok: nem tartoznak elszámolással a hozzájuk befolyt közpénzzel, a rájuk ruházott közfeladattal, az áldásos tevékenységük folytán pusztuló természeti erőforrásokkal. A 3/2023. (IV. 17.) AB határozatból az olvasható ki, hogy ma a jogrend jobban védi a spekulatív gazdaság aktorait, mint más vállalkozásokat.

A parlament azzal tudja orvosolni ezt a helyzetet, ha nem csak az Eximbank-törvényt módosítja, hanem az Infotv. üzleti titokra irányadó érdekmérlegelési tesztjét (27.§ /3/ bek.) terjeszti ki a pénz- és tőkepiaci titkokra.

Nyitókép: Földházi Árpád/Mandiner