Min alapul az új magyar alkotmány?

Mit gondolnak és miért így gondolkodnak a magyarok? 

Napjainkban sokan teszik fel ezt a fenti kérdést, szerte Európában. A mi feladatunk pedig, hogy udvariasan megpróbálunk válaszolni nekik.

Az alábbiakban az én egyik ilyen próbálkozásom olvasható. Témája az új magyar alkotmány. Elhangzott múlt héten a németországi Chemnitzben, a Konrad Adenauer Stiftung által az eltérő demokráciamodellekről rendezett konferencián.

***

Tisztelt Konferencia, kedves Kollégák!

Arra kérem Önöket, hogy rakjuk le a közös alapokat: a 2011-2012-es magyar alkotmányozás rendkívüli fontosságú volt, nemcsak Magyarország, hanem Németország és egész Európa számára is.

Megítélésem szerint ennek legfőképpen két oka volt. Egyrészt, a közép-keleti európai országok 2004-es uniós csatlakozását követően ez az első új alkotmány, amelyet egy tagállam elfogadott. 2004-et megelőzően is csupán egyetlen egy olyan új alkotmány volt, amelyet uniós tagállam a közösséghez való csatlakozását követően fogadott el. 2000-ben, Finnországban. 

Nyugodtan fogalmazhatunk úgy, hogy amikor egy uniós tagállam alkotmányoz, az nem egy mindennapi (és természetesen nem is egy könnyen megérthető) folyamat a többi tagállam számára is. 

Másrészt azonban, a helyzet a magyar alkotmányozással kapcsolatban még ennél is különlegesebb! Ugyanis Magyarország volt az első tagállam, amely az európai alkotmányozási törekvések – és azok kudarca – után, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően alkotmányozott. Ez a körülményt nem lehet eléggé hangsúlyozni!

Természetesen az uniós csatlakozással Magyarország nem vesztette el szuverenitását (a mindenkori magyar alkotmány is csak a szuverenitás uniós intézményekkel történő közös gyakorlásáról rendelkezik), az alkotmányozás nemzeti hatáskör maradt, de a Lisszaboni Szerződés a korábbiakban nem tapasztaltak módon „közel húzta egymáshoz” a tagállamokat. Ebben a történelmi helyzetben minden alkotmányozási folymat különleges érzékenységre tarthat számot.

Nem volt ez másképpen a magyar alkotmányozással kapcsolatban sem. Az ország sok dicséretet és sok kritikát kapott. Sok konfliktus fennmaradt, sok konfliktus feloldódott az alkotmányozást kísérő és követő nemzetközi diskurzusokban. Sok párbeszéd és vita volt tehát, amely szerintem mindig jót tesz Európának.

Visszatekintve úgy érzem viszont, hogy ezen beszélgetések és viták sorában egyetlen kérdés elsikkadt. 

Ez a kérdés pedig a következő:

Miért vállalták ezeket a konfliktusokat? Miért pont ezeket az irányokat tartották fontosnak? 

Ezekre a kérdésekre a nemzetközi közösség kevéssé volt kíváncsi. A viták során az jól kikristályosodott, hogy „legkisebb alkotmányos közös többszörös” Európában. Hogy mit gondolnak európai alkotmányosságnak az alkotmányjogászok, ha egy alkotmánytervezet elé ültetik őket véleményezésre.

De hogy mit gondolnak alkotmányosságról magyarok? S miért ezt gondolják? Erről meglehetősen kevés szó eshetett – s tartok tőle, hogy ez a helyzet természetéből is következett. Mostanra azonban már elég idő eltelt, a kedélyek lenyugodtak (bár azt hiszen, hogy pontosabban fogalmazok akkor, ha azt mondom, hogy a felpaprikázott emberek tekintete másfelé fordult), így összeurópai tanulságok megfogalmazására is van esély. A következőkben pedig erre tennék kísérletet.

Magyarország ezer éve létező ország a Kárpát-medencében. Ebből következően alkotmányosságának is hosszú története van. Jóval hosszabb, mint más országoknak. 

A XIX. század végi magyar közjogtudománnyal foglalkozó tankönyvek a magyar alkotmányosság alapjait mind a messzi régmúltban kezdték. 

Komoly véleménykülönbség csupán abban mutatkozott köztük, hogy a magyar alkotmányosság első megnyilvánulási formájának első királyunk, Szent István király által levezényelt államalapítást, vagy az ezt megelőző vérszerződést tekintették-e, amelyben a hét különböző magyar törzs szövegséget kötött egymással, s úgy döntöttek, hogy új hazát keresnek maguknak. 

Ez a nemzetközi relevanciával nem bíró kis belföldi vita is jól mutatja azonban, hogy a magyar alkotmányosságról, a magyar „alkotmánykarakterológiáról” (ha lehet ilyet mondani) szóló történeteket nem lehet 2011-ben kezdeni!

A magyar történeti alkotmány egy egyedi képződmény, amely – hasonlóan a brit Magna Chartához – a királyi hatalom és a nemesség szembenállása és folyamatos kiegyezést során jött létre és fejlődött.

Egy történeti alkotmány alaptételei mindig nehezebben ismerhetők fel, hiszen nincsenek egységes dokumentum összefoglalva. Miközben éppen ez biztosítja egy történeti alkotmány számára a rugalmasságot, hajlékonyságot. A rugalmasság és hajlékonyság pedig ugyanolyan előny lehet bizonyos pillanatokban, mint a rugalmatlanság és szilárdság más pillanatokban. 

Egy biztos: az, hogy mi minősült a magyar történeti alkotmány részének, elsősorban nem a jogalkotó szándékától, hanem a szokásoktól, valamint a közjogtudomány megítélésétől függött. A történeti alkotmány körébe tartozó törvények és a sima törvények a megalkotási eljárást tekintve nem volt különbség, az előbbiek csupán a tartalmukat tekintve voltak kiemelkedőek.

Visszatekintve Magyarország hosszú és bonyolult történelmére, az mindenesetre jól látszik, hogy viszonylag korán kialakultak a magyar történeti alkotmányosság szempontjából meghatározó motívumok. Természetesen ezek a motívumok – ahogyan minden ország esetében – az országot érő hatásokhoz igazodta. Tulajdonképpen az országot érő hatások közjogi lenyomatai a magyar alkotmányosság sajátosságai.

Már a kezdetektől nagy hangsúly helyeződött az ország szuverenitására, s ezzel összefüggésben a parlamenti működés és a parlamentarizmus feltételeinek folyamatos biztosítására. 

Hogy egyértelmű legyek: mivel a parlament működése Magyarország függetlenségével vagy legalábbis szuverenitásával mutatott közvetlen összefüggést, történelmi értelemben valamennyi magyar jogász, gondolkodó, politikus egyik legfontosabb állandó követelése a parlament és a parlamentarizmus volt.

S ugyanilyen fontos, végig a magyar történeti alkotmányosság folyamán, az egyes társadalmi csoportok szabadságainak biztosítása, valamint az erős központi hatalom iránti igény. E kettő között magyar felfogásban nincs ellentmondás, ugyanis szintén magyar történelmi tapasztalat, hogy az ország akkor erős, ha olyan erős központi hatalom alatt áll, amely biztosítja a benne élők szabadságát. Az erős központi hatalom és ennek a szabadság és a biztonság garantálásának szolgálatába állítása tehát szintén nem nyugatról oktrojált eszme, hanem a legfontosabb magyar alkotmányos alapgondolat.

S ugyanígy, büszkeségre ad okot, hogy miközben a kontinensen a vallás nevében gyilkolták egymást, a tordai országgyűlés 1568-ban Európában példátlan vallási tolerancia mellett tette le voksát.

Emellett azonban ugyanígy igaz, hogy nemcsak az országspecifikus közjogi motívumok, hanem a francia forradalomhoz köthető, illetve a későbbi alkotmányossági eszmék is könnyen otthont találtak Magyarországon, ha kellő terük volt arra, hogy talajt fogjanak és szerves módon fejlődjenek.

Még egy dologról kell szólnom. Ez a hungaricum pedig a Szent Korona-tan. A Szent István, az első magyar, király által a pápától kapott, s azt követően magyar királyok koronázására használt korona ugyanis – ahogy az Alaptörvény fogalmaz a preambulumként funkcionáló Nemzeti Hitvallásban – „Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és nemzeti egységét testesíti meg”. 

A Szent Korona-tanról nem csak a romantikus magyarok lelkének megnyugtatása miatt kell beszélni. Bár kétségtelen, hogy jobb őket megnyugtatni, mint kielégítetlenül hagyni! 

A dolog azonban ennél komolyabb: egyes vélemények szerint

A Szent Korona-tanban nem az egyes hatalmi ágak elválasztásán volt a hangsúly, hanem a politikai, katonai, társadalmi és gazdasági erőviszonyok talaján felépült egyensúlyról. Werbőczy István mindezt így foglalta össze: „Minden nemes egyformán a Szent Korona tagja, és csak az ő akaratából megkoronázott királynak a hatalma alatt áll.” Ebben a koncepcióban a hatalom a király és a nemesek összessége egyaránt részese a főhatalomnak, amelynek teljességét kölcsönös függőségben birtokolják. 

Összefoglalva: a polgári alkotmányosság időszakáig eljutva kimondhatjuk, hogy Magyarország esetében a szuverenitásnak, a parlamentarizmusnak, a hatalommegosztásnak, az erős központi hatalomnak és az általa fenntartott szabadságnak komoly beágyazottsága volt a magyar alkotmányos gondolkozásban.

Más eszmék esetében viszont nem beszélhetünk ilyen beágyazottságról, vagy éppen ellenkezőleg, a magyarok a történelem egy adott pontján meg kívántak szabadulni bizonyos beágyazott eszméktől.

Így érthető meg, hogy a második világháborút követően, a rövid időszakra öntudatra ébredő Magyarország milyen alkotmányt fogadott el 1946-ban. Az 1946-os alkotmány először foglalta össze egyetlen dokumentumban a legfontosabb államszervezeti alapvetéseket és emberi jogokat, valamint egyértelművé tette, hogy Magyarország elmozdult a történeti alkotmány konstrukciójától. 

Az 1946-os úgynevezett „kisalkotmány” sok tekintetben mérföldkő volt, hiszen a magyar népet az alkotmányozás folyamatában hagyományosan képviselő Országgyűlés önként letette voksát a népszuverenitás, a köztársasági államforma és a parlamentarizmus mellett, illetve önként szakított a királysággal, valamint a történeti alkotmánnyal. 

Mindez komoly elhatározás, függetlenül attól, hogy ez a szuverén döntés a kommunista politikai fordulat miatt mindössze három és fél esztendeig maradhatott hatályban.

Magyarország 1949-re ismét elvesztette függetlenségét. A Szovjetunió 1936. évi, azaz sztálini alkotmánya alapján kidolgozott alkotmánytervezetet az Országgyűlés két nap alatt tárgyalta meg, majd a sztálini alkotmány a kihirdetése napján rögtön hatályba is lépett. 

A kommunista alkotmány a Szovjetunió iránti hála és elkötelezettség, valamint a szocializmus alapjainak lerakása jegyében „a munkások és a dolgozó parasztok” államának nyilvánította a Magyar Népköztársaságot. A hatalom a dolgozó népet illette meg, akik választott küldöttek útján gyakorolhatták hatalmukat. A társadalom vezető erejeként a munkásosztály marxista-leninista pártját nevezték meg, ami gyakorlatilag a többpártrendszer és a politikai, világnézeti pluralizmus végével volt egyenértékű. 

Már ebből is jól látható, hogy ezek a magyar alkotmányos gondolkodástól teljes mértékben idegen elemek. Ennek az oktrojált közjogi logikának az alapja a nemzeti szuverenitás, a parlamentarizmus és a hatalommegosztás tagadása, nem pedig erősítése volt.

Ezen előképek mellett érkeztünk el a rendszerváltozás időszakához, 1989-1990-hez. A rendszerváltozás szintén fontos közjogtörténeti vívmány, hiszen tárgyalásos úton zajlott le. Először összeültek az ellenzéki pártok, és ezt követően került megrendezésre az állampárt ás az ellenzék közötti párbeszéd fóruma, a Nemzeti Kerekasztalt, amely végül kidolgozta azokat a törvénytervezeteket, amelyek révén a parlament közreműködésével lezajlott a rendszerváltozás.

Az akkori állampárt ugyan nem zárkóztak el attól, hogy a közreműködésükkel formálisan is egy új alkotmány szülessen, de az ellenzéknek kételyei voltak az alkotmányrevíziót elfogadó Országgyűlés legitimitása kapcsán. Az új demokratikus alkotmány elfogadását ezért sokan inkább az első szabad választások utáni időszakra kívánták elhalasztani. 

Nagyrészt ezen megfontolások miatt végül egy átfogó alkotmánymódosítás került sor, amely formálisan a régi alkotmány törzsét megtartotta, s az alkotmány ideglenes jellegét, valamint az új alkotmány későbbi elfogadására vonatkozó kötelezettséget a preambulumban is kinyilvánította. Az alkotmánymódosítás ugyanakkor tartalmi értelemben teljes alkotmányrevíziót jelentett. 

A rendszerváltozás során elfogadott alkotmány a szocialista alkotmányos modell antitéziseként fogalmazta meg magát. Ez az antitézis-meghatározás azt jelentette, hogy az alkotmány minden tekintetben ellenpontozni kívánta az előző, szocialista alkotmányt. Ezen cél eléréséhez a korszak külföldi alkotmányos vívmányainak átvételének módszerét alkalmazta.

A szocialista alkotmányosságfelfogás tagadásából és a külföldi alkotmányfejlődési vívmányok átvételére vonatkozó erős elköteleződésből következő meghatározottság nagyon erősen kihatott az 1989-1990-es alkotmány karakterére.

A magyar közjogi rendszerben szokatlan kiterjedt hatalommegosztási rendszert valósított meg, például új alkotmányos intézményeket hozott és nemzetközi összevetésben is rendkívül széles hatáskörű alkotmánybíróságot alkotott meg. Mindez nyilvánvalóan a központi hatalom mozgásterének csökkentésével járt együtt. Mindeközben a gazdasági berendezkedéssel kapcsolatban meglehetősen szűkszavú volt, s a gyakorlatban a piacgazdaság liberális felfogásának talaján állt.

Az első időszakban (1990-1999) az Alkotmánybíróság meglehetősen kiterjesztően értelmezte saját szerepét és sok olyan döntést hozott, amelyek komolyan kiegészítették vagy átértelmezték az 1989-ben született szöveget. Magyarországon például a halálbüntetést az Alkotmánybíróság értelmezése szüntette meg, illetve a testület jelölte ki a korábbi diktatórikus évtizedekben okozott vagyoni és személyi sérelmek orvoslásának kereteit. Ennek hatására született meg a „láthatatlan alkotmány” koncepciója. A „láthatatlan alkotmány” koncepciójának azonban nem maradt kritika nélkül, s 1999-et követően visszafogottabb alkotmánybíráskodásra került sor.

Ezt követően, a szocializmussal szembeni antitézisként megfogalmazott, a megelőző (valamennyi) magyar alkotmányos rendszer tagadására és a külföldi minták átvételének sikerre vitelére épülő közjogi rendszer 2006-ban és 2008-ban komoly csorbát szenvedett. A 2006-os politikai események, amelyek a miniszterelnök hazugságra vonatkozó önvallomással kezdődtek, majd a szabadságjogok rendőrállami eszközökkel történő korlátozásában öltöttek testet, komoly sebet ejtettek ezen a kevésbé beágyazott rendszeren. 

S hogy ez miért okozott problémát? Azért, mert a kormány legitimációs deficitje az egész alkotmányos berendezkedés legitimációjának erodálódásához vezetett – amelynek egy jól beágyazott közjogi berendezkedésben elvileg nem szabadna megtörténnie. Ehhez járult hozzá a 2008-as világgazdasági válság begyűrűzése, amelynek megakadályozására és következményeinek enyhítésére az alkotmány semmilyen szinten nem bizonyul alkalmasnak.

Így előzmények mellett érkeztünk el 2011-2012-ig, amikor a magyar parlament a német mintára Alaptörvénynek nevezett új alkotmányt elfogadta és az hatályba lépett.

s a magyar alkotmányosság hagyományiból jobban táplálkozó, a magyar alkotmányos néplélekre jobban reflektáló, s mégis, a modern kor globális alkotmányos vívmányainak kellő teret adó új, szintézis-alkotmány szülessen.

Ezt jól kifejezi a preambulum, vagyis a Nemzeti Hitvallás: „Alaptörvényünk jogrendünk alapja: szerződés a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között. Élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát, azt a formát, amelyben élni szeretnénk.” 

Továbbá az az értelmezési szabály, amely azt mondja, hogy az „Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.” 

Az Alaptörvény tehát a magyar alkotmányosságnek egy szintézise kíván lenni. Tudomásul kell venni, hogy ebből következően az elfogadás körülményei, illetve a sajátosságai magán hordozzák azt a speciális magyar jelleget, amelyet máshonnan nézve nem könnyű megérteni.

Magyarországon hagyományosan könnyű alkotmányt módosítani. Ez volt a helyzet az 1989 előtt a magyar történeti alkotmány időszakában, az 1989 és 2011 közötti időszakban és ez a helyzet az Alaptörvény elfogadása után is. Az alkotmány módosítására jelenleg a rendes választásokon megválasztott Országgyűlés jogosult az összes képviselő kétharmados többségével. 

Nincs, s korábban se volt szükség hozzá az alkotmányozásra szóló különleges választói felhatalmazásra, sem utólagos megerősítő népszavazásra, sem egy újabb összetételű parlament megerősítésére. 

Ennek tükrében nem meglepő, hogy 1989 és 2011 között összesen 38 alkotmánymódosítás született, de a 2011-ben elfogadott Alaptörvény is már hatszor módosult. 

Ez ugyanakkor nem egyenlő az instabilitással. Instabil alkotmány a magyar történelemben csupán akkor alakult ki, ha az alkotmányos a független Országgyűlés beleegyezése nélkül, oktrojált módon történt. Sőt, a rugalmasság a magyar rendszerben éppen a stabilitást szolgálja, hiszen közvetlenül, a szöveg szintjén, könnyen megjeleníthetővé teszi a népakaratot.

Továbbá, az Alaptörvény nagyon komolyan építkezett, éppen az szintézis-jelleg miatt, a rendszerváltozást követően bevált, illetve már korábban is kipróbált intézményekre. 

Köztársasági államforma, parlamentarizmus, valamint az új szöveg is megtartotta a rendszerváltozáskor kialakított új típusú alkotmányos szervek rendszerét.

Újdonságként elmondható, hogy az Alaptörvény szövege nagy figyelmet fordított a Kárpát-medence épített és természetes környezeti adottságainak védelmére – ily módon a legújabb generációs jogok elterjedése szempontjából is van kiemelésre méltó része.

Továbbá, nemzetközi összehasonlításban is az egyik legkomolyabb gazdasági alkotmányossági kontroll vezette be. Egyrészt államadósságféket épített a szövegbe. Másrészt a kormány de facto megbuktatásának jogát is magáénak tudó Költségvetési Tanácsot alakított, amely tulajdonképpen a fenntartható költségvetési gazdálkodás és az államadósság-csökkentés felett őrködő, tulajdonképpen gazdasági szuperalkotmánybíróság.

Nem hagyható ki, ezért nem is fogom. Az alkotmánybíráskodás terepén a konkrét bírósági ítéletek alkotmányossági felülvizsgálatával kapcsolatban bővült az Alkotmánybíróság mozgástere, miközben a gazdasági döntések alkotmányossági felülvizsgálatának lehetősége korlátozottabbá vált.

s tulajdonképpen nemzetközi összehasonlító vizsgálat alá venni sem könnyű.

Hosszas vívódás után viszont arra jutottam, hogy ez nem lehetetlen, s a magyar megközelítés leginkább a kanadai modell alapján érhető meg. 

Vannak ugye a világban olyan országok, ahol a jogi konstitucionalizmusnak nevezett jelenség rendkívül elterjedt. Ezekben az országokban a alkotmánybírósági feladatokat ellátó testületeknek ügydöntő befolyása van a parlamentekre. Ilyennek tekinthető ma az USA és Németország. 

Ezzel szemben vannak olyan országok, amelyeket inkább a politikai konstitucionalizmus jellemez. Ezekben az országokban ugyan előfordulnak kvázi alkotmánybíráskodási feladatokat ellátó bírói fórumok, ezek ugyanakkor alá vannak rendelve az adott ország parlamentjének. Klasszikus példa Nagy-Britannia.

A kanadai megközelítés – legalábbis elméletben – egyfajta kompromisszumnak tekinthető, amely egyensúlyozni próbál a parlamenti szupremácia és az alkotmánybíráskodás egymásnak ellentmondó megközelítése között. 

A kanadai konstrukcióban vitás esetekben alkotmányos párbeszéd alakul ki a parlament és a bíróság között, amelynek végén – ha a konfliktus továbbra is fennáll –, akkor azt a kanadai legfelsőbb bíróság ítéletével eldöntheti. A bíróság ítéletének alkalmazását viszont a kanadai parlament – az úgynevezett „notwithstanding” kijelentésével – öt évre felfüggesztheti. 

A kanadai rendszerben mindez ugyanakkor elsősorban nem feszültséget generál, hanem feszültséget old fel. Éppen ezért nem sokszor került alkalmazásra ez a végső „notwithstanding” eszköz.

Valahogy hasonlóképpen működik a gyakorlatban a magyar rendszer is, amelyben az Alkotmánybíróság komoly jogosítványokkal rendelkezik az alkotmányos konfliktusok lezárására. Ha viszont a magyar parlament kétharmados többsége eltérő álláspontra helyezkedik, mint az alkotmánybírósági döntés, akkor alkotmánymódosítás révén kikényszeríthető az alkotmányozó akaratának érvényesülését. Ha nincs ilyen egység a parlamenti képviselők között, akkor az alkotmányos párbeszéd intézményét nem az alkotmányozó vagy törvényhozó, hanem az Alkotmánybíróság zárja le.

Ezek lennének tehát az új magyar alkotmány, az Alaptörvény legfontosabb megkülönböztető jegyei. S miről is beszéltem az előadás legelején? Nagyjából ugyanezekről! 

Mindenekben szuverenitás, komoly parlamentarizmus, a legújabb korban köztársasági államforma, valódi hatalommegosztás, ugyanakkor erős központi hatalom, s az általa biztosított szabadság és biztonság. Ismét bebizonyosodik, hogy nincs új a nap alatt! Ezek voltak a magyar alkotmányosság fundamentumai, s úgy tűnik, az Alaptörvény által is ezek az elemek erősödnek újra meg.

Az ezer éves múltra visszatekintő magyar alkotmányos gondolkodás minden szeletét megérteni még számunkra sem egyszerű. 

De azért nyugodjunk meg!

Kicsit úgy van ez, mint a Hamletben: „Őrült beszéd! Őrült beszéd, de van benne rendszer!” 

A magyarság jogász-nemzet, amelynek politikai elitjében az alkotmányos gondolkodás mélyen kódolva van. 

Önszántából nem is fog soha letérni az alkotmányosság mezsgyéjéről. 

De uniformizált utakat követni sem fog követni! Jórészt azért nem, mert úgy tartja, hogy az ország sikertelensége mindig az átgondolatlan mintakövetés eredménye volt, s sikerének záloga a sajátos magyar megközelítések védelme és érvényre juttatása.

A magyar alkotmányozás mintáit nem kell követni. Sőt, sok tekintetben kell is, lehet is kritizálni!

Egy összeeurópai tanulsága ugyanakkor mindenképpen van a 2011-2012-es magyar alkotmányozásnak: az egységesülő Európa és a mélyülő uniós integráció befulladni látszó ideája manapság bizonyosan nem a jogegységesítés, hanem a kölcsönös elismerés elve alapján menthető meg.

Köszönöm megtisztelő figyelmüket!