Az elnök emberei, harc a befolyásért

Figyelemreméltó könyvvel állt elő Tevi Troy, a Bush adminisztráció egykori egészségügy miniszterhelyettese, amelyben arra vállalkozott, hogy Roosevelttől Trumpig nyomon kövesse a Fehér Ház belső harcait, az elnöki döntések befolyásolására törekvő tanácsadók rivalizálását (Tevi Troy: Fight House. Regnery History, Washington 2020). A szerző az amerikai civilizációból írt doktorátusával és a kormányzati bürokráciában szerzett tapasztalataival felvértezve élvezetes és ugyanakkor nagyon komoly szakmai megfontolásokat tartalmazó könyvet írt. Olyan szintézisét adta az elnöki hatalmat kiszolgáló bürokratikus gépezet és az erre mindjobban ráépülő mediatizált világnak, amely értékes megfigyelésekkel gyarapította az amerikai elnöki tanulmányok sorát, de sok tanulsággal szolgál a magyar közigazgatásban dolgozók számára is. Arthur Schlesingertől Henry Kissingeren át Donald Rumsfelden és Richard Cheneyn keresztül Valerie Jarettig és Steve Bennonig olyan személyiségeket mutat be, akik jelentős hatást gyakoroltak a Fehér Ház működésére. A kiszivárogtatások és az intrikák világába is beavatja az olvasóit, de a legfontosabb célkitűzése, hogy bemutassa, milyen tényezők befolyásolják leginkább a világ egyik legnagyobb hatalmú vezetőjének, az amerikai elnöknek sikerét illetve kudarcát.

A könyv bevezetőjében a szerző ízelítőt ad a Trump adminisztráció kezdeti működésének diszfunkcióiból, amelyet elsősorban a főstratéga Steve Bannon tevékenysége idézett elő.

A mérsékelt new- yorkereket, Ivankát az elnök lányát és férjét Jared Kushnert, valamint a Goldman Sachs vezető pozíciójából az elnök Gazdasági Tanácsába átült Gary Cohent egyszerűen csak „a Demokratáknak” vagy „a Globalistáknak” nevezte. Azt lehetett volna gondolni, hogy a „Demokraták és a Globalisták” elleni küzdelemben Bannon természetes szövetségesei lesznek a konzervatív republikánusok, de nem így alakult a helyzet. Bannon a bevándorlási politikát és a szabadkereskedelmi egyezményeket illetően súlyos konfliktusba került a Republikánus Párt főáramlatát képviselő Reince Priebussal ( kabinetfőnök) és Sean Spicerrel (sajtószóvivő), akik fontos pozíciót töltöttek be korábban a pártban. A Fehér Házban három irányzat küzdött az elnöki döntések befolyásolásáért: a globalista Demokraták, a konzervatív Republikánusok és Bannonista populisták. Ilyen mértékű ideológia szembenállás az elnök környezetében egyetlen korábbi adminisztrációban sem volt érzékelhető és a rendszeres személycserék Steve Bannon 2017 augusztusában bekövetkezett váratlan távozásával sem szűntek meg.

Trump elnökségének első két évében lezajlott személycserék a legfontosabb pozíciókat érintették: kabinetfőnök, sajtószóvivő, nemzetbiztonsági tanácsadó, gazdasági tanácsadó, kommunikációs igazgató.

Összehasonlítva George W. Bush adminisztrációjával, ahol csupán a kommunikációs igazgató pozíciója változott, azt lehet mondani, hogy Trump Fehér Házában a stabilitás helyett a rövid idejű megbízások és a gyakori távozások váltak törvénnyé. 

A riválisok harca az elnöki hatalom megszerzéséért és befolyásolásáért szerves tartozéka az amerikai demokrácia történetének. Az USA elnökeinek eltérő felfogása volt arról, hogy a belső rivalizálás milyen módon hat a kormányzati munkára. Franklin D. Roosevelt sportot csinált abból, hogy versenyeztette a politikai tanácsadóit mondván, hogy a kreatív feszültség okos emberek között  sokkal jobb eredményt produkál, mint a mindenre bólogatók hada. Hoover elnök ennek a felfogásnak éppen az ellenkezőjét vallotta, és az 1932 elnökválasztási kampányban kaméleonsággal vádolta riválisát, Rooseveltet.

Az USA történetének első 150 évében az elnökök a politikájuk kialakításában erősen támaszkodtak minisztereikre, riválisaik is zömmel közülük kerültek ki.

A Fehér Házban dolgozó stáb kicsi volt, és nagyon feladatorientált. Nagy személyiségek, meghatározó politikacsinálók, jövőt tervező gondolkodók többnyire a meghatározó minisztériumok vezetői voltak (külügyminisztérium, pénzügyminisztérium, igazságügyi és a hadügyi tárcák). Franklin D. Roosevelt a New Deal végrehajtásának politikai feszültségekkel járó kihívásai miatt radikálisan átalakította a kormányzat működését. A Kongresszus 1939-ben elfogadta „Reorganization Act”-et, amely felállította az „Executive Office of the President” intézményét, megteremtve ezzel a modern Fehér Ház működésének feltételeit (jelenleg 1600-an dolgoznak a Fehér Ház kötelékében). A roosevelti modellt az őt követő elnökök továbbfejlesztették.

Kennedy elnöksége nagy lökést adott annak a folyamatnak, amely komoly karrier lehetőséget kínált a fehér házi szolgálat után az adminisztráció befolyásos tagjainak az üzleti és a civil életben.

Roosevelt óta a Fehér Ház apparátusán belüli harcokat három terület köré lehet csoportosítani: ideológiai különbségek, a döntéshozatali mechanizmus (process) valamint az, hogy az elnök milyen mértékben tolerálta a stábon belüli vitákat. A történeti elemzések azt mutatják, hogy az ideológiai értelemben homogén apparátuson belül lényegesebben kevesebb volt a belső vita, de a nagy harmónia nem kedvez a rigorózus gondolkodásnak. Az ideológia törésvonalak ugyanakkor megágyaznak az ellenségeskedésnek és a belső pártviszályoknak. A döntéselőkészítő-döntéshozatali rendszer nagymértében befolyásolja a hatékony kormányzás kialakítását valamint a riválisok Elnökhöz való hozzáférését a végső döntés előtt. Kulcsfontosságú, hogy ki milyen értekezleten vehet részt és milyen információkhoz férhet hozzá. A lazán szabályozott döntési folyamat gyakran vezet kiszivárogtatáshoz, különösen a kisebbségben maradt álláspontok képviselői esetében. Végül az, hogy mennyire tolerálja az elnök az adminisztráción belüli vitát, jelentősen kihat a döntési folyamatban érvényesülő kollegialitásra, ugyanakkor a stáb győztesekre és vesztesekre történő felosztása ellenségeskedést szülhet. A szerző a könyv végén táblázatban foglalja össze, hogy az általa bemutatott 13 elnöki adminisztrációban hogyan hatott ez a három faktor a Fehér Ház működésére.  

A kormányzás sikerét számos tényező befolyásolja, így nem elhanyagolható szerepe van véletlennek és a szerencsének sem. Eisenhower, Reagan, Clinton sikeres elnököknek tekinthetők az alapján, hogy egy második ciklusra is újraválasztották őket, de ehhez az is kellett, hogy szerencsés időben kormányoztak. Eisenhower élvezhette a háború utáni prosperitás és még az első ciklus vége előtt lezárult koreai háború pozitív hatásait.

Reagan és Clinton a gazdasági fellendülés és a relatív béke éveinek elnökei voltak.

Tevi Troy nem csupán az újraválasztás hiánya miatt tartja sikertelennek a Carter és Ford kormányzatokat, hanem elsősorban azért mert nem voltak képesek a kormányzásnak határozott ideológiai irányt szabni, túl nagy teret engedtek az elnöki adminisztráción belül az ideológiai csatározásoknak. Nem tett jót a Kennedy adminisztráció megítélésének, hogy az elnök testvére Robert Kennedy állandó harcban állt L. Johnson alelnökkel. Érdekes színfolttal bővítette Reagan elnöki működését feleségének, Nancynek a rendkívüli politikai aktivitása. Carter elnöki évei idején a Brezinski-Vance küzdelem, a Bush adminisztrációban a Rumsfeld - Powel harc, Nixon elnöksége alatt pedig Kissinger-Rogers vetélkedés a külpolitika irányításáért okozott fejtörést az amerikai politika elemzőinek. 

Az elnöki döntések befolyásolásában két nagy csoport játszott a kezdetektől fogva meghatározó szerepet: a főként elit egyetemeken végzett értelmiségiek és az üzleti szférában tapasztalatokat szerzett felsővezetők.

Az adminisztráción belüli ideológiai küzdelmek hátterében mindig professzorok álltak, akikkel kapcsolatban a leggyakoribb kritika az volt, hogy valós tapasztalatok hiányában nem tudnak jó döntéseket hozni.

Az egyetemi világban hozzászoktak ahhoz, hogy a maguk urai, nincsenek fölötteseik, gondolatokkal kell versenyezniük, ahol nincs túl nagy jelentősége a gyakorlati következményeknek. Az üzleti világból érkezett szereplőket a hatékonyság, a szervezeti fegyelmezettség és a gyakorlati konzekvenciák iránti érzékenység sokkal inkább jellemezte, mint az ideológiai konstrukciókban való hit. A szerző nem foglal állást a kérdésben, de az egyértelműen kiderül a könyvből, hogy az az elnök tudott sikeres lenni, aki megtalálta stábján belül a két megközelítés közötti egyensúlyt. Robert McNamara nem tudta Johnson elnöknek megnyerni a vietnámi háborút, pedig a Ford Motor Company élén komoly gyakorlati tapasztalatokat szerzett. Henry Kissinger ugyanakkor, mint tudományos háttérrel rendelkező nemzetbiztonsági tanácsadó, sikeres volt a kínai nyitás politikájával.

A könyv a politikának olyan oldalát mutatja be, amelyben ugyan sok az intrika, a kiszivárogtatás és az ádáz hatalmi harc, de a folyamatok, struktúrák és döntések számos esetben nem érthetők meg ezen háttérismeretek nélkül. Nemcsak a szerző, de én is ajánlom a közigazgatásban dolgozni akaró újabb generációk számára a könyvet, hogy jobban felkészülhessenek az egyre összetettebb kormányzati kihívások megválaszolására.

A szerző volt alkotmánybíró, jelenleg a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Amerikai Tanulmányok Kutatóintézetének kutatóprofesszora, a Széchenyi István Egyetem Állam és Jogtudományi Karának egyetemi tanára, valamint az MTA TK Politikatudományi Intézetének főmunkatársa .

***

A cikk a Pallas Athéné Domeus Educationis Alapítvány támogatásával valósult meg.