A politika informális világa az Európai Unióban

"Bár kétségkívül igaz, hogy a modern politikai közösségek alapvető játékszabályait általában írott jog formájában szabályozzák, ugyanakkor az írott jogon túl sokszor olyan informális gyakorlatok, szokások és eljárások alakulnak ki, amelyek néha kiegészítik, néha felülírják, néha pedig kipótolják az írott jog rendelkezéseit – ahogy erre egyébként már Werbőczy is felhívta a figyelmet. Az utóbbi időben a nemzetközi politikatudomány is egyre többet foglalkozik a politika informális oldalával, azokkal a gyakorlatokkal és eljárásokkal, amelyek sokszor többet mondanak el a politikai döntéshozatal mikéntjéről, mint az írott jogszabályok vagy dokumentumok.

A 2000-es évek elejétől kezdve ez az érdeklődés immáron nemcsak a hagyományos nemzetállami szintű politika informális oldalára irányult, hanem egyre több kutató kezdte vizsgálni az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusait abból a szempontból, hogy vajon a kodifikált jogon túlmenően milyen szabályok és gyakorlatok befolyásolják az európai szinten meghozott döntéseket. Bár a politikatudósok ennek kapcsán azt állapították meg, hogy az utóbbi években egyre nagyobb szerepe lett az informális csatornáknak az európai politikai térben, a Routledge kiadónál most megjelent kötet szerkesztői arra figyelmeztetnek, hogy ez a megállapítás csak korlátozott értelemben állja meg a helyét. Az Informal Construction of Europe című kötetben ugyanis az európai közösséggel foglalkozó történészek tollából olyan tanulmányok olvashatók, amelyek arra mutatnak rá, hogy az informalitás az Európai Unió elődszervezeteinek megalapítása óta nagyon fontos szerepet játszott az európai közösség életében. Magyarán nem új keletű, hanem az európai közösség működésmódját már kezdettől fogva alapvetően meghatározó jelenségről van szó. Az európai döntéshozatali mechanizmusokat meghatározó formális jogszabályok (szerződések) gyakran csak a már régóta kialakult informális gyakorlatok írásba foglalását jelentették, a szerződésmódosítások pedig csak nagyon ritkán hoztak forradalmi változásokat a már korábban kialakult politikai gyakorlatokhoz képest.

A kötet egyik kiindulópontja tehát az, hogy az európai közösség döntéshozói mindig is túlterjeszkedtek az írott szabályokon. Néha azért, mert a szerződések nem rendelkeztek megfelelő módon arról, hogy mit és hogyan is kellene csinálni az adott (válság)szituációban, néha intézményi önérdekük által vezérelve saját kompetenciáikat és mozgásterüket más intézmények vagy szereplők rovására növelve, néha pedig az európai közösség vagy éppen a nemzetállam érdekeire hivatkozva alakítottak ki olyan gyakorlatokat, amelyek hosszabb-rövidebb ideig képesek voltak fennmaradni. Csakhogy a kötet történész szerzői tanulmányaikban az európai informális politika majd’ két évtizedes kutatásait illetően is új terepre kalauzolják az olvasót. Jelen kötet írásai ugyanis hangsúlyozottan nem az európai politika főszereplőivel foglalkoznak, hanem arra világítanak rá, hogy a mellékszereplők milyen informális csatornákon próbálták meg befolyásolni a főszereplőket döntéseik meghozatalában. Értelmiségiek, gyakorló jogászok és ügyvédek, NGO-k és különféle nyomásgyakorló csoportok sikeres és kevésbé sikeres tevékenységére derül fény, miközben betekintést kaphatunk abba, hogy az európai döntéshozók a jogszabályokon túlmenően, a döntéshozatalra vonatkozó jogszabályok által nem szabályozott informális csatornákat használva milyen szempontok figyelembevételével hozták meg döntéseiket.

Persze a politika informális oldalával foglalkozó kutatások sem kerülhetik meg azt a feladatot, hogy körülhatárolják kutatásuk tárgyát. A kötet szerkesztői azonban több okból kifolyólag is nagyvonalúan bántak az informalitás definíciójával. Szerintük nem lehet egyetlen egységes meghatározást adni, mivel az informalitás a vizsgálódási terület függvényében változhat. Az kétségkívül igaz, hogy az informális eljárások általában közvetlenül nem kikényszeríthető megállapodásokon nyugszanak, de a bevezető tanulmányban arra is felhívják a figyelmet, hogy az informalitás nem szükségszerűen kerüli a nyilvánosságot, nem szükségszerűen zárt ajtók mögötti tárgyalásokat jelent. Az Egységes Európai Okmány elfogadását megelőzően (1986), amely először vonta be a jogszabályalkotási mechanizmusba az Európai Parlamentet, például az Európai Parlament képviselői minden lehetséges módon aktivizálták magukat, nyomást gyakoroltak, parlamenti nyilatkozatokat vagy jelentéseket fogadtak el akár olyan ügyekben is, amelyekben döntéshozatali kompetenciájuk nem volt. A nyilvánosságot nemhogy kerülték, inkább pontosan felhasználták az informális befolyásolás eszközeként. Ez az aktivizmus pedig minden bizonnyal nagyban hozzájárult ahhoz, hogy az Egységes Európai Okmány bevonta végül az EP-t a jogalkotási eljárásba."

***

A cikk a Pallas Athéné Domeus Educationis Alapítvány támogatásával valósult meg.