Veszélyeztetik a szuverenitást a beruházásvédelmi egyezmények – beszélgetés Gus Van Hartennel

Ön régóta kutatja a beruházások nemzetközi jogi védelmének területét. Miért képvisel ilyen kritikus álláspontot ezzel kapcsolatban?

Két okból vagyok kritikus. Egyfelől a beruházások nemzetközi jogi védelme a nemzetközi jog más területeihez képest az államok szuverén intézkedéseinek sokkal erőteljesebb felülvizsgálatára teremt lehetőséget. Ennek eredményeként pedig a nemzetközi jog többi területéhez képest sokkal erőteljesebben és mélyrehatóbban érinti a nemzeti főhatalom gyakorlását. Ebből kifolyólag pedig a nemzetközi beruházásvédelmi jog anyagi szabályainak és a vele járó hatalomeloszlásnak a megértése valamennyi állam számára nagyon fontos.

A kritikám második oka a beruházások nemzetközi jogi védelmének intézményi rendszerét és eljárását érinti. Az államközi beruházásvédelmi egyezmények értelmében a külföldi beruházó nemzetközi választottbírósági keresettel léphet fel az államokkal szemben. Álláspontom szerint ezeket a kereseteket nem egy független, tisztességes, kellően nyilvános és kiegyensúlyozott eljárásban bírálják el.

Ez tehát azt jelenti, hogy a magánszervezetek, különösen a vállalatok fontosabb szerepet játszanak a beruházásvédelem terén, mint a nemzetközi jog más területein?

Igen, anélkül támaszthatnak nemzetközi jogi követeléseket az államokkal szemben, hogy azt megelőzően igénybe vennék az adott állam nemzeti bíróságait; a javukra ítélő nemzetközi választottbírósági döntés pedig világszerte végrehajtható.

Ezek a sajátos jellemzők vezetnek a beruházásvédelmi jog kritikájához is, azért, mert eljárása tisztességtelen, nem kiegyensúlyozott és nem elég független. Ehhez még hozzátenném, hogy ez az eljárás sok esetben kizárja a nemzeti bíróságok lehetséges közvetítő szerepét a nemzetközi és nemzeti szereplők között.

Ezek szerint a beruházások nemzetközi jogi védelme egyoldalú, és a magánszereplőknek kedvez a szuverén államok hátrányára. Mit nyerhet, illetve milyen kockázatot vállal egy ország az erre vonatkozó egyezmények az aláírásával?

Tágabb értelemben úgy gondolom, hogy helyénvaló, ha a kormányok szeretnének megszerezni külföldi beruházásokat, de nagyon óvatosnak kell lenniük, hogy milyen alkut is kötnek. A kormányzatok úgy is vonzóak lehetnek a külföldi beruházások számára, hogy ugyanezt a nemzetközi választottbírósági mechanizmust nem egy nemzetközi, államközi egyezményben, hanem a beruházóval kötött egyedi szerződésben garantálják. Ezt a szerződést pedig arra a projektre korlátozhatják, amelyet meg szeretnének valósítani. Emellett a nemzeti jogrendszerüket érintően további lépéseket is tehetnek, mint például a beruházót megnyugtató biztosítási lehetőségek megkönnyítése.

Ugyanakkor az államközi beruházásvédelmi egyezmények megkötésével a kormányzatok a nemzetközi választottbírósági mechanizmust lényegében mindenki számára elérhetővé teszik, aki azt állíthatja, hogy külföldi beruházó, függetlenül attól, hogy ténylegesen hozott-e pénzt magával vagy éppenséggel valamilyen büntetendő cselekményt végez. Ezt az engedményt tehát egy olyan széles körnek biztosítják a kormányok, akikről valójában még azt sem tudják, hogy kicsodák.

Mindezt pedig miért is? Megkérdőjelezem, hogy egyáltalán lehetséges-e az államközi beruházásvédelmi egyezmények előnyeivel és hátrányaival kapcsolatban alapos kormányzati kockázatfelmérést készíteni, ugyanis az ezekkel együtt járó kötelezettségek nagyon messze hatóak, illetve nagyon nehezen értékelhetők. Helyettük az egyéniesített szerződések kínálnak alternatívát a külföldi beruházások védelmében. Ezek a szerződések hasonló védelmet és biztonságot nyújtanak a külföldi beruházóknak, anélkül azonban, hogy az állam a szuverenitásához tartozó alapvető igazságszolgáltatási feladatok átengedésével súlyos veszélynek tenné ki a szuverenitással együtt járó felelősség, illetve az abból fakadó jogok teljesítését.

Ön amellett érvel, hogy a beruházásvédelmi választottbíráskodás sokkal inkább a közigazgatási jogra, semmint a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodásra hasonlít, mert a viták az állam szuverén jogosítványainak gyakorlásából fakadnak. El tudná magyarázni ezt a megfigyelést?

Ez jellemző sajátossága annak, ahogyan az államok a szuverenitásukat és a szuverén autoritásukat nemzetközi választottbíróságnak átengedve jelentős mértékben átformálják a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói intézményeik szerepét nemzeti szinten. Ezen intézmények bármelyikének döntése nemzetközi választottbírósági eljárás tárgya lehet, ha egy külföldi beruházó ezt kezdeményezi. A választottbíróknak pedig komoly hatalmuk van a nemzeti döntéshozó testületek intézkedései miatt az országot felülvizsgálni és megfegyelmezni. Ez egy igen jelentős hatalmi eltolódás a szuverén államoktól a nemzetközi válaszottbírói fórumok felé, amelyek a világ legfelső bíróságához kezdenek hasonlítani, leszámítva azt, hogy ők nem bíróság, hanem választottbíróság. A keresetek számának növekedésével arányosan emelkedő díjazásban részesülő választottbírók korlátlan összegű és dollár milliárdokra rúgó kártérítést ítélhetnek meg az országokkal szemben. Egy ilyen kártérítési kötelezettség puszta kilátásba helyezése is – közvetve - már a szuverenitás korlátozásával jár.

A Sovereign Choices and Sovereign Constraints című könyvében közelebbről szemügyre veszi, hogy a választottbírók hogy vizsgálják felül a szuverenitást gyakorló intézményeket. Milyen megállapításokra jutott a vizsgálat alapján?

Ez a könyv azt a kérdést vizsgálta, hogy az államközi beruházásvédelmi egyezmények alapján jelölt választottbírók milyen visszafogottságot tanúsítanak, amikor országok közhatalmi aktusait vizsgálják felül. A hagyományos bíróságok általában visszafogottságra törekszenek, amikor például a törvényhozás döntéseit vizsgálják felül, ugyanis úgy ítélik meg, hogy hozzájuk képest a törvényhozásnak nagyobb elszámoltathatósága van. Szintén visszafogottságot tanúsítanak, amikor olyan szakértő ügynökség által alkotott szabályozást vizsgálnak felül, amelyekről úgy ítélik meg, hogy hozzájuk képest nagyobb szaktudással, intézményi kapacitással és rendkívüli állapotra történő válaszadási képességgel rendelkeznek. Ennek megfelelően számos olyan mechanizmust azonosítottam, amellyel a különböző joghatóságok alatt működő bíróságok visszafogottságot gyakoroltak. Ezt követően megvizsgáltam azt is, hogy hozzájuk képest a nemzetközi választottbírák vajon ugyanazokat a mechanizmusokat alkalmazzák-e. Meglehetősen csekély bizonyíték mutatott arra, hogy a választottbírók hasonló felfogásokat követnének. Nem találtam bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy a törvényhozás vagy a szakértő ügynökségek döntései tekintetében a választottbírák általános visszafogottságot tanúsítanának. Az eredmény vegyesebb volt, amikor a választottbírák a nemzeti bíróságok által eldöntött ügyeket vizsgáltak felül. A beruházásvédelmi választottbíróságok egy jelentős kisebbsége némi önmérsékletet tanúsított a nemzeti bíróságok döntéseinek felülvizsgálata során. Ugyanakkor

számos választottbíróság még a nemzeti bíróságok iránt sem tanúsított önmérsékletet.

Meg tudná világítani a helyzet súlyosságát néhány konkrét példával?

Rengeteg példát lehet találni. Az egyiket egy nagy romániai bányászati beruházás jelenti Verespatak térségében. Ez a bánya sok éve rendkívül ellentmondásos megítélésű, mert nagy károkat okoz a helyi tájban és környezetben, valamint a római kori régészeti emlékekben, amelyek kulturális értelemben felbecsülhetetlenek. A beruházás megvalósítása egész közösségek kitelepítését kívánná meg, illetve számos templomot és temetőt is elpusztítana, valamint tízezrek életében okozna zavart. A bánya létesítése ennek megfelelően rendkívül ellentmondásos megítélésű volt Romániában. Mivel a kormányzat a bányászati beruházást még nem hagyta jóvá, a beruházást kezdeményező külföldi vállalat egy államközi beruházásvédelmi egyezmény alapján pert indított Romániával szemben. Ezen eljárás közepette pedig a román kormányzat arról döntött, hogy visszavonja Verespatak UNESCO világörökségi listára történő felvételi kérelmét. Azon bizonyítékok alapján, amelyeket átnéztem, számomra teljesen egyértelmű, hogy ennek a fő oka a beruházásvédelmi igény okozta félelem volt. Ebből látható, hogy bár a szuverén államok törekednek megóvni az országuk és a lakosságuk fontos érdekeit, de a beruházásvédelmi kereset benyújtásának már a puszta lehetősége is megfélemlíti őket.

Vagyis a beruházásvédelmi egyezmények visszariaszthatják az államokat a közérdek védelmében kezdeményezett törvényhozási lépésektől?

A védett érdek bármi lehet.

Bármilyen olyan helyzet, amikor valakinek a külföldi beruházóval ellentétes az érdeke. Ebből következően tehát a külföldi beruházó jelentős előnyre tesz szert egy számára idegen lakosság kormányzata által hozott közhatalmi döntések befolyásolása terén.

Ugyanakkor vannak reformelképzelések is. Véleménye szerint mi lenne a legjobb módszer a nemzetközi beruházásvédelmi rendszer jelenlegi hibáinak orvoslására?

Meglepő módon az új észak-amerikai kereskedelmi és beruházásvédelmi államközi egyezmény (USMCA) talán a legjobb példája annak, hogy mit is kell tenni. Kanada és az Egyesült Államok az egymás közötti kapcsolatukban teljesen felszámolják ezt a vitarendezési mechanizmust. A külföldi beruházók védelme érdekében más eszközöket és garanciákat kínálnak, így például a saját nemzeti bírósági rendszerüket, biztosítást, a diplomáciai védelem lehetőségét, illetve államközi vitarendezési módszereket.

Úgy gondolom, hogy valamennyi országnak ezt a példát kell követnie, egyértelművé téve a külföldi beruházók előtt, hogy szeretnének otthont nyújtani beruházásaiknak, és meg is fogják védeni őket, de nem a szuverenitásuk ilyen jelentős sérelme árán. Esetről esetre kell megvizsgálni a nemzeti jog által kínált mechanizmusokat és a szerződéses kötelességeket, ideértve az egyedi nemzetközi választottbírósági utat is. Nem minden külföldi beruházás pozitív és nem minden külföldi beruházó hoz ténylegesen pénzt egy országba. Ezek alapján azt tanácsolnám, hogy az államok a lehető leggyorsabban mondjanak fel minden olyan államközi beruházásvédelmi egyezményt, amely általános jellegű választottbírósági vitarendezést ír elő. Némely esetben ugyan évekig is eltarthat egy-egy országot kiszabadítani ezekből a kötelezettségekből, de annál jobb minél előbb megkezdik.

Gus Van Harten, a kanadai Osgoode Hall Law School professzora, a beruházásvédelmi jog nemzetközileg elismert szakértője, három nagy hatású és kritikus könyv szerzője ebben a témában.

***

A cikk a Pallas Athéné Domeus Educationis Alapítvány támogatásával valósult meg.