Az Alkotmánybíróság egyszerre lépett fel a rokkantsági ellátásra jogosultak és az alkotmányos identitás védelmében

Az ügy hátteréről

Az Alkotmánybíróság döntése alapjául szolgáló ügyben a jogosult 91 535 Ft összegű (2011. december 31-ig rokkantsági nyugdíjként, 2012. január 1-jétől pedig rehabilitációs ellátásként folyósított) ellátását a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal egy felülvizsgálat lefolytatását követően megszüntette, és ehelyett rokkantsági ellátást állapított meg, amelynek összegét havonta 41 850 Ft-ban határozta meg, vagyis a jogosultnak biztosított ellátás összegét kevesebb, mint a felére csökkentette.

Az ellátás csökkentésének hátterében az Országgyűlés 2011-es törvénymódosítása áll. 2015-ben ennek az új szabályozásnak megfelelően végzett felülvizsgálat eredményeként állapította meg a Megyei Kormányhivatal, hogy a jogosult állapotában javulás következett be, ezért ellátása összegét a korábbi rokkantsági nyugdíjának kevesebb, mint a felére csökkentette. A csökkentésre tehát az ellátórendszer jogi kereteinek megváltozása folytán került sor, anélkül azonban, hogy a jogosult fizikai állapota valójában változott volna. A jogosult ezt a döntést megtámadta a bíróság előtt, az ügy pedig egészen a Kúriáig jutott. A Kúria felfüggesztette eljárását, és kezdeményezte a törvény Emberi Jogok Európai Egyezményébe, mint nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát az Alkotmánybíróságnál.

Az ítélet jelentősége

A Testület elsősorban azt a kérdést vizsgálta, hogy a törvényben használt, ugyanakkor nem definiált „állapotjavulás” fogalma mely esetben tekinthető olyannak, mint ami összhangban van az Egyezmény Első Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1 cikkével (Tulajdon védelme). Végül arra a következtetésre jutott, hogy az “állapotjavulás” fogalma “kizárólag azon ellátására jogosultak esetén alkalmazható́, akiknek nem csak a jogszabályok szerinti kategóriák és értékek alapján meghatározott jogi értelemben vett állapota, hanem az élethelyzetét érdemben meghatározó tényleges fizikai állapota is kedvezően változott”.

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor olyan döntést hozott, ami „ebben a műfajban” a lehető legpuhább. Egyrészt, elutasította a konkrét indítványt, arra tekintettel, hogy “a Magyarország által vállalt nemzetközi kötelezettségek egyikéből sem vezethető le egy meghatározott összegű ellátásra való alanyi jogosultság. Ebből következően a támadott [törvény] rokkantsági ellátás összegét megállapító rendelkezése önmagában nem lehet ellentétes Magyarország nemzetközi kötelezettségeivel, így az Emberi Jogok Európai Egyezményével sem”. Másrészt, hivatalból eljárva megállapította, hogy “az Országgyűlés nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatot mulasztott el azáltal, hogy nem alkotott olyan szabályokat, [a]melyek lehetővé teszik az ellátás összegének meghatározása során az ellátásra jogosultak élethelyzetét érdemben meghatározó tényleges fizikai állapota javulásának, illetőleg a 2012. január 1. napját megelőzően megállapított ellátás összegének figyelembevételét”. Az Alkotmánybíróság ezért határozatában felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2019. március 31. napjáig tegyen eleget.

Árulkodó bírói indoklások

Az ügy pikantériája a határozathoz fűzött párhuzamos indokolásokból és különvéleményekből olvasható ki. A határozattal kilenc alkotmánybíró értett egyet, közülük két alkotmánybíró (Czine Ágnes és Stumpf István) tett párhuzamos indokolást; hat alkotmánybíró (Dienes-Oehm Egon, Juhász Imre, Pokol Béla, Salamon László, Szívós Mária és Varga Zs. András) pedig különvéleményt fogalmazott meg.

A határozatban kirajzolódó törésvonal az egyes alkotmánybíróknak az állami szuverenitásról vallott eltérő felfogását tükrözi. Ugyanis korábbi döntéseiben az Alkotmánybíróság jellemzően megjelenítette, és részletesen ismertette a nemzetközi bírósági gyakorlatot is. A mostani döntés valamelyest szakít ezzel a gyakorlattal, amennyiben az esetjogot a határozat nem részletezi úgy, mint korábban (még ha az AB tekintettel is volt arra a határozat meghozatalakor). A korábbi gyakorlattal ellentétes irányba tett lépést a szuverenitás irányában elkötelezettebb bírák üdvözölték, ugyanakkor egyes bírák kritikával illették.

Utóbbi csoportot erősítő bírák azt vallják, hogy ugyan a nemzetközi szerződésben foglaltak kötelezőek, de a nemzetközi szerződések alapján létrehozott nemzetközi bíróságok esetjoga nem. Ebben az összefüggésben ugyanis a nemzeti alkotmányok elsőbbséget élveznek a nemzetközi bíróságok esetjogával szemben. Így például, Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleményében úgy fogalmaz, hogy “az Emberi Jogok Európai Egyezményében foglalt részesség önmagában a szuverént megillető hatáskörök átadását nem jelenti, és nem eredményezi. Az Egyezményben foglalt alapvető jogok egyedi orvoslására létrehozott konkrét ügyekre, jogesetekre nézve ítélkező Emberi Jogok Európai Bírósága döntését, ha annak Magyarország a kötelezettje, az államnak teljesítenie kell. Ezen túlmenően azonban ez a döntés, illetőleg a Bíróság hasonló ügyekben követett gyakorlata az arra hatáskörrel rendelkező magyar állami szervekre formális jogalkotási, illetőleg jogalkalmazási kényszert nem eredményez”.

Az Alkotmánybíróság döntése következtében a Parlamentnek olyan szabályokat kell elfogadnia, amely „nem ró túlzott terhet az érintettekre”. Ennek a döntésnek tehát költségvetési kihatása is van, amellyel összefüggésben Varga Zs. András alkotmánybíró különvéleményében kiemeli, hogy “az Alkotmánybíróság nem jogosult annak a kormányzati döntésnek a meghozatalára, amely meghatározott mértékű bevétel biztosítását kötelezővé teszi az állam számára. Az EJEB vagy bármely más nemzetközi/nemzetek feletti intézmény még kevésbé jogosult erre”.

Pokol Béla alkotmánybíró fogalmazta meg a legerőteljesebb különvéleményt, amiben utal az EJEB működésének utóbbi időben nyilvánosságra került alapvető problémáira, vagyis, hogy az EJEB döntéseit ténylegesen nem az arra illetékes bírói tanácsok formálják ki az Európai Emberi Jogi Szerződés alapján, hanem egy, az évek alatt kialakult kb. 300 fős emberjogászi apparátus tesz ezt meg, a bírák függetlenségének legelemibb hiánya mellett. Ezért Pokol szerint a bírák függetlenségét megteremtő működés kialakítása érdekében az alkotmánybírák is tartoznak annyi felelősséggel, hogy erre tekintettel a jövőben kerüljék az EJEB-döntésekre való explicit támaszkodást. “Ezek ugyanis valójában a strasbourgi jogász-apparátus döntései, melyek elé csak álcaként vonják oda a tagállamok által kiküldött bírákat […]”.

Az ezzel ellentétes álláspontot képviselő bírák szerint viszont a nemzetközi szerződés rendelkezésének értelmezése során nem hagyható figyelmen kívül az autentikus értelmezésre jogosult nemzetközi bíróság gyakorlata sem. Ebből következően Stumpf István alkotmánybíró álláspontja szerint szükséges, hogy az Egyezménnyel való összhang vizsgálata során figyelembe vegyék – és hivatkozzák is – az EJEB vonatkozó döntéseit annak érdekében, hogy határozataik ne csak végeredményükben legyenek helyesek, hanem nyilvánvalóan megalapozottak, átláthatóan megindokoltak is. Figyelmeztet annak veszélyére is, hogy “az alkotmánybírósági döntés nyilvánosság előtti alátámasztására hivatott érvelés nélkül a [határozatukban] szereplő értelmezés ex cathedra kijelentésnek minősül, kifelé az önhatalmú́ és parttalan jogászkodás látszatát keltheti. Ez a módszer a jövőben - más, az Egyezménybe ütközést vizsgáló ügyekben - ténylegesen magában is rejti az önkényes jogértelmezés kockázatát”.

Egy lépés az alkotmányos identitás védelme felé

Úgy tűnik tehát, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatában egy paradigmaváltás vette kezdetét, az állam szuverenitását érintő döntéseinél a Testület a korábbiaknál kevésbé engedi érvényesülni a nemzetközi joggyakorlatot. Úgy is fogalmazhatunk, hogy az AB döntéseiben egyre szélesebb teret kap az alkotmányos identitás kérdése.

A cikk szerzője Szabó Bálint, az ELTE ÁJTK hallgatója.