Jogállamisági mechanizmus

Dobozi Gergely és Joób Kristóf írása a Mandiner hetilapban.

Július végén az EU legmagasabb szintű döntéshozó testülete, az Európai Tanács ülésén egyeztettek az uniós költségvetés, a koronavírus-járvány kapcsán szükségessé vált helyreállítási alap, illetve a hozzájuk kapcsolt jogállamisági mechanizmus kérdéseiről. Az ülés zárómondata – „az Európai Tanács rövidesen vissza fog térni a kérdésre” – azóta is nagyban meghatározta az európai közbeszédet. Mivel a dokumentum a jogállamiság fogalmát csak érintőlegesen említette, az optimista elemzések rendre arról szóltak, hogy a kétes fogadtatású jogállamisági mechanizmus valójában már lekerült a politikai napirendről, a pesszimista elemzések viszont azt vetítették előre, hogy ősztől rendőrállami tendenciák köszönthetnek be az Európai Unióban.

Jogi szempontból különálló egységeket képez az unió pénzügyi működését biztosító hétéves, 2021–2027-es költségvetésről szóló rendelet, az EU történetében a legnagyobb hitelfelvétellel járó koronavírus-mentőcsomag és a politikai megfontolásokból az előző kettőhöz kapcsolt jogállamisági mechanizmust megalapozó rendelet. Ez utóbbinak a nyilvánosságra kerülő tervezetéből kiderül: ahelyett, hogy a jogállamisági mechanizmus jól strukturált és világos feltételrendszert tartalmazna, mai verzióját tekintve valójában egy önellentmondásoktól sem mentes, antidemokratikus tendenciáknak megágyazó politikai termék. A szöveg kapcsán a német uniós elnökség egyre kétségbeesettebben közvetít a tagállamok vezetői és az Európai Parlament között.

Jól jellemzi az unión belüli összevisszaságot és a nyilvánvalóan rövid távú politikai motiváltságot az Európai Néppárt elnökének, Donald Tusknak a látványos „színeváltozása”. 2018-ban az Európai Tanács elnökeként még úgy vélekedett, hogy Európának nem lenne jó a finanszírozási és a jogállamisági kérdéseket összekapcsolni, a lengyel politikus ma a jogállamisági mechanizmus egyik élharcosaként lép fel Magyarországgal és saját hazájával szemben.

A jelenlegi tervezetnek két nagy hibája van: egy jogi és egy politikai természetű. Egyrészt, a jogalkalmazó belátására és jóindulatára van bízva, hogy a jogállamiság fogalmát megszorítóan vagy kiterjesztően értelmezi. Még ha szűk értelemben a javaslat normaszövegét vizsgáljuk, akkor is azt látjuk, hogy jóllehet technikainak tűnő szempontokat sorol fel a jogállamiság sérülése kapcsán, még ezek is teret adhatnak igen tág értelmezésnek. Például szerepel közöttük az igazságszolgáltatás függetlenségének a veszélyeztetése, ami elvi szinten nyilvánvalóan elengedhetetlen. Azonban felmerül a kérdés, hogy gyakorlati szempontból ez hogyan mérhető egy egységes uniós standarddal, amikor egyes tagállamokban, például Magyarországon a törvényhozásnak van alárendelve az ügyészség, viszont olyan példa is akad, mint Németország, ahol a szövetségi legfőbb ügyész felettese a szövetségi igazságügyi miniszter, vagyis egy kormánytag.

Ráadásul a jogállamiságnak a fenti, szűkebbnek mondott értelmezése is megváltozhat, ha mindezt a tervezet fogalommeghatározásaival együtt értelmezzük: ha így teszünk, az uniós alapszerződések jóval tágabb értelmezési tartományában keressük a jogállamiság jelentését. Ebben a kontextusban a mechanizmust aktiváló jogállamiság fogalma már kiterjedt, elvi szintű, példálózó felsorolás (például alapvető jogok védelme, diszkrimináció tilalma, törvény előtti egyenlőség) mentén körvonalazódik, amely a következő mondattal zárul: „a jogállamiságot az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikkében rögzített egyéb uniós értékek és elvek figyelembevételével kell érteni”. Ezen a ponton pedig ismét szembesülünk azzal az alapvető és sokszor tárgyalt problémával, hogy a jogállamiság egységes fogalmáról nemhogy politikai szinten, de még a jogtudomány képviselőinek sem sikerült megállapodni. Így a jogállamiság teljesülésének egzakt mérhetősége is illúzió lehet csupán. Mi sem illusztrálja ezt jobban, mint hogy jelen pillanatban is hét nemzetközi indexet használnak párhuzamosan a jogállamiság mérésére (Bertelsman Transformation Index; Economic Freedom of the World-Index; Freedom in the World-Index; Worldwide Governance Indicators; Polity IV; International Country Risk Guide; Rule of Law Index). Felmerül a kérdés, hogy akkor egy újabb, nyolcadik módszertan az EU részéről, amellyel kapcsolatban még a tagállamok sem jutottak konszenzusra, mennyiben tekinthető irányadónak.

Röviden megjegyzem

Mindez még abban az esetben is súlyos problémákat vetne fel, ha a jogalkalmazó bírói fórum lenne. Csakhogy a jogállamisági mechanizmus leginkább a politikai testületként funkcionáló Európai Bizottság testére lett szabva: a jogállamisági eljárás legelső szakaszaiban a bizottság értelmez s jár el a tagállamokkal szemben, ha az Európai Tanács ehhez minősített többséggel hozzájárul. Ezzel pedig el is érkeztünk a második súlyos hibához.

A már említett politikai természetű aggály ugyanis maga az eljárásrend, amely a jogállamisági mechanizmus aktiválásához vezet. Röviden: ha a bizottság úgy ítéli meg, hogy alapos oka lehet a jogállamisági mechanizmus aktiválásának, az eljárás megindításának szándékáról értesíti a lobbiszervezetek nyomásával kétes sikerrel dacoló Európai Parlamentet és a tanácsot. Ezt követően pedig megindul a kommunikációs pingpongjátszma az uniós csúcsintézmények és az illető tagállam között – ennek nyomán pedig maga az eljárás is.

Jól látható, hogy az eljárásból egy tényező politikai szempontból mindenképp hiányzik: az uniós polgárok részvétele. Azon polgároké, akiknek évek óta egyre erősödő kritikája az unióval kapcsolatban, hogy az EU intézményei és a döntéshozatal is egyre távolabb kerül tőlük. Ez a kritika pedig különösen hangosan cseng egy olyan kapkodva és átgondolatlanul összerakott mechanizmus esetében, amely a tagállami létviszonyok alakulását kiváltképp befolyásolja. Nem beszélve arról, hogy amint azt a jogállamisági mechanizmus szószólói hirdetik, a feltételrendszer nemcsak a lengyel–magyar tandemet, hanem az unió egészét fegyelmezné.

Mi is hát a tulajdonképpeni cél mindezzel? Az uniós költségvetés károsításának megelőzése – szól a rövid indokolás. Erre azonban az EU-ban már létezik egy konkrét keretrendszer, amelynek működtetéséért az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) felel. A testület feladata többek között az, hogy az EU költségvetését károsító csalásokat a tagállami ügyészségekkel együttműködve vizsgálja ki.

Sok hűhó semmiért – szólhatna a közhelyes mondás a fejlemények leírására. Csakhogy túl hangos már a tárgykört övező politikai zaj, s túl sok minden forog kockán. Az Európai Unió ugyanis a politikából presztízskérdést kreálva működése történetében példátlan patthelyzetbe kormányozta magát.

Címlapképen: Michelangelo Merisi da Caravaggio: Hamiskártyások (1594 körül). Fotó: Wikipédia.

***

A cikk a Pallas Athéné Domeus Educationis Alapítvány támogatásával valósult meg.