Karácsony tanácsadója épp tíz éve írta át önhatalmúlag az Alkotmányt

A Gyurcsány- és Bajnai-kormány egyik államtitkára, Tordai Csaba tanácsadóként segítheti Karácsony Gergely munkáját – számolt be a Hír Tv. Tordai neve a napokban a főjegyzői pozícióval kapcsolatban is felmerült már, Karácsony viszont a Hír Tv-nek tagadta, hogy Bajnai bizalmasa lenne a befutó a posztra. A főpolgármester elárulta: tanácsadóként számít Tordaira, akit „Magyarország egyik legjobb közjogászának” tart.

Tordai Csaba egészen a 2010-es kormányváltásig a Magyar Közlöny felelős szerkesztőjeként dolgozott, miután 2009. május 25-én az akkor még miniszter, ma már DK-s politikus Molnár Csaba nevezte ki erre a pozícióra. Tordainak ezt megelőzően komolyabb beosztásai is voltak. 2007. július 1-jétől 2008 februárjáig a Miniszterelnöki Hivatal jogi és koordinációs szakállamtitkára volt, azt követően pedig a MeH államtitkára lett.

Egy tizenegy éve hatálytalan rendelkezést csempészett vissza az Alkotmány szövegébe

Ahogy a fentiekből is kiderül, Tordai volt a felelős szerkesztője a Magyar Közlönynek 2009. október 23-án, amikor a Közlöny a rendszerváltás huszadik évfordulója alkalmából megjelentette az Alkotmány „módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt, hatályos szövegét”, valamint „az Alkotmányt és annak módosításait oldalhű másolatban”.

Az egyébként szakmai szempontból bőven indokolható, hogy az évek során toldozgatott-foltozgatott Alkotmány szövegét az összes korábbi módosítással egységes szerkezetbe foglalva szimbolikusan az állam hivatalos lapjában is közreadják. 

Tordai azonban egy súlyos szakmai hibát is elkövetett az Alkotmány szövegének megszerkesztésekor. Egy, már évekkel ezelőtt, 1998 óta nem hatályos rendelkezést írt bele 2009-ben az akkori Alkotmány Magyar Közlönyben megjelent hatályos, egységes szerkezetbe foglalt szövegébe.

A kifogásolt rendelkezésnek egyébként a 2010-es kormányváltást követően, az alkotmányozási viták során lett jelentősége. A Tordai által „visszacsempészett”, már tizenegy éve hatálytalan szöveg ugyanis azt mondta ki, hogy „az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges”. 

Tordai hibáját hozta fel érvként az alkotmányozással szemben a Human Rights First

A hatálytalan rendelkezésre a 2010-es kormányváltást követően még egy nemzetközi jogvédő szervezet, a Human Rights First is hivatkozott, mondván az Alkotmány Magyar Közlönyben megjelent verziójában is benne van, hogy az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges.

mondván, nem volt meg az előkészítő határozat elfogadásához szükséges négyötödös többség, hiszen a Fidesz-KDNP-nek csupán kétharmada van a parlamentben.

Ahogy az Alapjogokért Központ egy korábbi elemzése rámutat, a korábbi Alkotmány 1995. június 4. és 1998. június 17. között hatályos szövegállapota valóban tartalmazott olyan rendelkezést, miszerint „az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges”. A rendelkezés viszont, ahogy a szövegből is kitűnik, nem egy új alkotmány elfogadására, hanem az azt előirányzó országgyűlési határozat elfogadására vonatkozott. Ráadásul a mondatot beiktató 1995-ös törvény második szakasza a jövőre nézve hatályon kívül is helyezte önmagát, amikor kimondta, hogy „e törvény (...) az 1994-ben megválasztott Országgyűlés megbízatásának megszűnésekor hatályát veszti” – tehát 1998. június 18-ával. A jogalkotói szándék egyértelműen kitűnik az indokolásból is, az előterjesztők ugyanis kifejezetten rögzítették, hogy a négyötödös „szabály csak a jelenlegi Országgyűlés megbízatási idejére alkalmazandó”.

Az 1998-as hatályon kívül helyezést követően a jogszabálytárak, jogszabálygyűjtemények és egyetemi tankönyvek is helyesen, a fent idézett paragrafus nélkül közöltek az Alkotmány módosításokkal egybeszerkesztett, akkor hatályos szövegét.

A négyötödös szabály tehát 2009-ben már tizenegy éve nem volt része a magyar közjogi rendszernek, amikor Tordai egy súlyos szerkesztési hiba folytán „visszacsempészte” azt az Alkotmány Közlönyben megjelenő szövegébe.

***

Frissítés (2019. november 25.)

Cikkünk megjelenését követő hetekben levelet írt nekünk Tordai Csaba. Az alkotmányjogász szerint „az szakmai (és az ügy jellege miatt politikai) vita tárgya lehet, hogy (i) az egységes szerkezetű szöveg szerkesztője kijavíthatja-e a jogalkotó által elkövetett kodifikációs hibákat (szerintem nem, rigorózus módon, betűhíven követnie kell a jogszabály Magyar Közlönyben kihirdetett szövegét, mert kormányzati igazgatási vezetőként még hibajavítási szándékkal sincsen hatásköre egy betű elvételére vagy hozzátételére sem, noha tudom, hogy a rendszerváltás előtt ettől eltérő volt a szerepfelfogás), vagy hogy (ii) a jogalkotói szándék pótolhatja-e egy jogszabályi rendelkezés hatályvesztésére vonatkozó jogszabályi szöveget (szerintem nem, mert a jogalkotó szándéka csak a jogszabályszöveg értelmezési segédelveként használható fel, de nem alkalmas arra, hogy hiányzó normaszöveget pótoljon). A közéleti vita keretében a szerkesztői döntéseim jogszerű értékeléséhez azonban az szükséges, hogy az értékelést megalapozó tényeket tendenciózus válogatás nélkül tárja a cikk az olvasók elé. Az Alkotmány 24. § (5) bekezdésének 2009 őszén való hatályosságával kapcsolatos álláspontom ennek megfelelően vitatható és minősíthető, azonban ez nem vezethet arra, hogy a vitát és minősítést megalapozó tényeket [leegyszerűsítve: az Alkotmány 24. § (5) bekezdésének az egységes szerkezetű szöveg közzétételét megelőző hatályon kívül helyezésének hiányát] az olvasó elől a cikk elhallgassa.”

Tordai álláspontja szerint tehát az Alkotmány 24. § (5) bekezdése 2009 őszén még hatályos volt, ezt pedig mi szerinte „tendenciózusan” elhallgattuk. Azzal érvel, hogy az Alkotmány 24. § (5) bekezdését az egységes szerkezetű szöveg közzétételéig egyetlen alkotmánymódosító törvény sem helyezte hatályon kívül, így abban a hamis színben tüntettük fel őt, mint ha önhatalmúlag átírta volna az Alkotmány szövegét, illetve abba egy nem hatályos rendelkezést visszacsempészett volna. Tordai érvelése szerint nem vettük figyelembe az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatát, amely [4/2006. (II. 15.) AB határozat] szerint egy módosító jogszabály hatályon kívül helyezése nem eredményezi a módosított jogszabályba beépült rendelkezés hatályvesztését. Szerinte egyébként a piacvezető jogszabálytár is hatályos rendelkezésként szerepeltette az Alkotmány 24. § (5) bekezdését.

A mi jogértelmezési álláspontunk szerint viszont 2009 októberében már egyértelműen nem volt hatályos a vitatott rendelkezés. Ahhoz, hogy az ügy lényegét megértsék olvasóink, röviden bemutatjuk azt történeti és alkotmányjogi kontextust, amelyben a négyötödös klauzula fogant. 

1995-ben, egy évvel a kommunista múlttal rendelkező Horn Gyula hatalomra kerülését követően többpárti egyezség született arról, hogy az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata legyen szükséges. A megállapodás politikai motivációja visszavezet még 1994-re, amikor az addig magát rendszerváltó pártként definiáló SZDSZ összefogott a posztkommunista utódpártként működő MSZP-vel. 

A négyötödös javaslat elfogadásának pontosan ugyanaz a motivációja az MSZP részéről, mint az MSZP-SZDSZ-koalícó megkötésének: a nemzetközi legitimáció megteremtése, az utódpárttal szemben érzett félelmek leszerelése, a kompromisszumkészség felmutatása. A koalíciókötés kapcsán közismert, hogy bár az MSZP-nek simán meglett volna a kormányzáshoz szükséges többsége az Országgyűlésben, mégis koalícióra léptek az SZDSZ-szel, hiszen el akarták kerülni azt, hogy négy évvel a rendszerváltást követően egy egypárti posztkommunista kormány alakuljon meg Magyarországon. Hornék féltek attól, hogy az európai közvélemény ezt nem fogja lenyelni, ezért szükségük volt a liberálisokra. 

Ugyanez az elővigyázatosság állt az alkotmányelőkészítéshez szükséges négyötödös klauzula bevezetése mögött is. Bár Hornéknak meglett volna a kétharmada ahhoz, hogy alkotmányozzanak, azt akarták mutatni, hogy kompromisszumkészek ezen a téren is. Így született az ötlet: bár az alkotmányozáshoz legyen elegendő a kétharmad, az alkotmány előkészítéséhez négyötödös többség kelljen az Országgyűlésben. Az 1995-ös alkotmánymódosítás ezt a célt szolgálta. Egyrészt előríta, hogy az alkotmányelőkészítéshez négyötödös többség kell, másrészt rendelkezett arról, hogy ez a rendelkezés az akkori Országgyűlés mandátumának lejártával hatályát veszti. 

Alkotmányjogilag tehát a következő történt: a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló, többször módosított 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 1995. évi XLIV. törvény (Törvény) Közlönyben való kihirdetésre június 1-jén került sor. A javaslat 1. §-a az Alkotmány 24. §-át új (5) bekezdéssel egészítette ki: „(5) Az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges.” 2. §-a szerint pedig a Törvény a kihirdetését követő harmadik napon lép hatályba és az 1994-ben megválasztott Országgyűlés megbízatásának megszűnésekor hatályát veszti.

Az indokolás szerint az „Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok … megállapodtak abban, hogy módosítják az alkotmányt”, azzal a céllal, „hogy az új alkotmány előkészítésének részletes szabályait megállapító országgyűlési határozatot … a képviselők jelentősebb minősített többségével kelljen elfogadni.” Mivel a frakciók szándéka szerint az új alkotmányt a „jelenlegi Országgyűlés megbízatásának végéig meg kell alkotni”, a Törvényben „szereplő, minősített többségű döntéshozatalt előíró szabály csak a jelenlegi Országgyűlés megbízatási idejére alkalmazandó.” A jogalkotó akarata szerint tehát az Alkotmány 24. § (5) bekezdése 1998. június 18-tól hatálytalan kell legyen.

A Törvény elfogadásakor és hatályvesztésekor a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (régi Jat.) tartalmazta a jogalkotásra vonatkozó szabályokat. A két időállapot között a Törvény által beiktatott rendelkezés hatályára vonatkozó, releváns szabályok tekintetében különbség nincsen, a vonatkozó rendelkezések a közlönyállapotnak megfelelnek. A régi Jat. releváns rendelkezései az alábbiak:
13. § A jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt.
14. § (1) … A jogszabály átfogó módosítása esetén a jogszabályt egységes szerkezetben is közzé kell tenni.
62. § Felhatalmazást kap az igazságügy-miniszter, hogy kiadja a jogszabályszerkesztés szabályait.

A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet (régi Jszr.) szerint:
9. § (1) A hatályukat vesztő jogszabályokat, illetőleg a jogszabályoknak a hatályukat vesztő rendelkezéseit a jogszabályban kifejezetten fel kell sorolni. …
(2) A módosított jogszabály hatályon kívül helyezése esetén a módosító rendelkezéseket is hatályon kívül kell helyezni. …
(3) Ha az új jogszabály valamely jogszabály módosításáról és egységes szövegéről szól, a jogszabályt addig módosító rendelkezéseket hatályon kívül kell helyezni.
10. § (1) A jogszabály … a jogszabály a módosításaival egységes szerkezetbe foglalható. Átfogó módosítás esetén az egységes szerkezetbe foglalást el kell végezni.
(2) A jogszabály egységes szerkezetben való közzétételéről a … hatáskörrel rendelkező miniszter gondoskodik.

A régi Jat. 11-13. §-ához fűzött indokolás szerint „a jogszabály hatálya kétféle módon szűnhet meg, vagy úgy, hogy egy másik jogszabály hatályon kívül helyezi, illetőleg úgy is, hogy a hatálynak a jogszabályban előre megállapított határideje lejár.” A fentiek alapján a régi Jat. és a régi Jszr. nem volt egyértelmű a tekintetben, hogy a másik jogszabály által hatályba léptetett rendelkezés hatálya összekapcsolódik-e a hatályba léptető jogszabály hatályával.

A Törvény meghozatalakor a jogalkotó szándéka az volt, hogy a Törvény hatályának megszűnésével egyidejűleg az Alkotmány 24. § (5) bekezdése is hatályát veszítse. A Tordai Csaba által is hivatkozott 4/2006. (II. 15.) AB határozat (ABh.) meghozatala előttről nem fellelhető olyan értelmezés, ami ezzel szembe menne.

A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2007. évi LXXXVIII. törvény (Módtv.) kihirdetésére 2007. július 4-én került sor. A Módtv. 2. § (3) bekezdése hatályon kívül helyezett több alkotmánymódosító törvényt, a (4) bekezdésben pedig felhatalmazta az igazságügyért felelős minisztert, hogy az Alkotmány egységes szerkezetbe foglalt hatályos szövegét közzétegye.

Az indokolás szerint a Módtv. elvégzi az alkotmánymódosítások teljes körű technikai deregulációs felülvizsgálatát, mivel az ABh. szerint a módosító jogszabályi rendelkezések hatálybalépésüket követően önálló normatartalommal nem rendelkeznek, „azok a módosított jogszabályba épülnek be”. A Honvédelmi és rendészeti bizottság 2007. május 9-i ülésén ezt hangsúlyozta Tordai Csaba is, az Emberi jogi, kisebbségi, civil- és vallásügyi bizottság május 15-i ülésén pedig Papp Imre elmondta, hogy „az alkotmánymódosítások jó részét kívánjuk hatályon kívül helyezni, és arra … készülünk, hogy az alkotmány egységes szerkezetű szövegét közzétegyük”. A Módtv. adta meg tehát a lehetőséget arra, hogy az IRM elkészítse az egységes szerkezetbe foglalt Alkotmányt, ugyanakkor fontos vizsgálni azt is, hogy mire alapozta ekkor a jogalkotó a deregulációt, vagyis a Törvényhez hasonló más jogszabályok kifejezett rendelkezéssel történő hatályon kívül helyezését.

Az ABh. a 2005. évi költségvetésről szóló törvény más törvényeket módosító rendelkezéseit semmisítette meg, ugyanakkor az AB rámutatott arra, hogy ez a módosított jogszabályok rendelkezéseinek érvényességét – a vizsgálat formai jellege miatt – nem érinti (ABh. III. rész 3. pont). Mindez – ahogy Holló András különvéleménye is rávilágít – eltér azonban az AB addigi gyakorlatától, ami alapján a módosító rendelkezés mellett a módosított jogszabály érintett rendelkezése is megsemmisítésre került. Tordai Csaba tehát az AB gyakorlat megváltozásából vezethette le azt, hogy a módosító és a módosított jogszabály sorsa elválik egymástól, mindez azonban az ABh-ban kifejezetten nem jelenik meg így.

A módosító jogszabályok rendelkezéseinek megítélése az ABh. meghozatala előtt legalábbis szoros összefüggésben volt a módosított jogszabály megfelelő rendelkezésével, erre utal az is, hogy az AB a módosított törvény megfelelő rendelkezését veszi vizsgálat alá (8/2003. (III. 14.) AB határozat). Ezzel a felfogással látszólag Tordai értelmezése sem megy szembe, azonban az általuk levont következtetés lényege szerint nincs jelentősége többé annak, hogy hatályos-e egy módosító törvény, így mégiscsak elválik egymástól a két jogszabály sorsa, és erre alapozva a 24. § (5) bekezdés is visszacsempészhető az Alkotmányba.

Fontos ugyanakkor tisztázni, hogy nemcsak vitatott ez az értelmezés, hanem a gyakorlatban sem az ABh. meghozatala előtt, sem pedig azt követően nem tartották hatályosnak az Alkotmány 24. § (5) bekezdését. Több szakirodalmi forrás tanúsítja ezt, pl.:
Jakab András: „Az Alkotmány kommentárjának feladata” 63–64. [174]. in Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég 2009);
Szente Zoltán: „Az Országgyűlés 24. §. Az Országgyűlés működésének alkotmányos szabályai” [13] 801. in Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég 2009);
Jakab András: Az Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei (Budapest: HVG-ORAC 2011);
Szente Zoltán: „Az Alaptörvény” in Jakab András – Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota (Budapest: MTA JTI 2016);
Csink Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz (Budapest: Pázmány Press 2014) 34.

A szakirodalmi konszenzust tükrözve a Novissima Kiadó által egységes szerkezetben megjelentetett Alkotmány 2002-es, 2003-as, 2004-es, sőt, 2007-es kiadásában sem szerepelt hatályosként a 24. § (5) bekezdés. Ugyanez a helyzet az Árbóc Kiadó 2000-es, 2001-es és 2002-es kiadásaival, melyek hatályon kívül állónak tüntetik fel a 24. § (5) bekezdést, a 2004-es es 2009-es kiadásokban pedig már nem is szerepel ez a rendelkezés. Az Osiris Kiadó 2002-es kiadású, Alkotmányjog című jogszabálygyűjteménye is hatályon kívüli rendelkezésként tünteti fel ezt a jogszabályhelyet. Ezt az álláspontot vallotta a Helsinki Bizottság is az általa az alkotmányozás folyamatáról közzétett dokumentumban: „az alkotmánymódosításhoz, vagy az új alkotmány elfogadásához 1998 óta kétharmados országgyűlési többség szükséges. A 4/5-ös többségre vonatkozó szabály, tehát az Alkotmány 24. § (5) bekezdése már hatálytalan, és ezen az sem változtat, hogy a viták elkerülése érdekében az Országgyűlés a 2010. júliusi 5-i alkotmánymódosítással hatályon kívül helyezte ezt a rendelkezést”.

Fontos rámutatni azonban arra is, hogy az Alkotmány 24. § (5) bekezdésének hatályban léte mellett is jelentek meg érvek – jellemzően 2010-től kezdődően. Érvként hozzák fel egyrészt a Közlönyben megjelentetett, egységes szerkezetű Alkotmányt, a vitatott rendelkezés 2010-es hatályon kívül helyezését, valamint azt is, hogy az objektív teleologikus érvelés alapján lehetne akár az is a Törvény célja, hogy a későbbiekben is 4/5-ös többségre legyen szükség az alkotmánykoncepció elfogadásához.
A Tordai álláspontját erősítő források az alábbiak:
Szigeti Tamás – Vissy Beatrix: Alkotmányozás határok nélkül? Előadás az Eötvös Károly Intézet A kétharmad és az alkotmány című alkotmányjogi teadélutánon, 2010. március 23-án. Budapesti Könyvszemle, 22. évf. 2. sz., 141-142.
Fleck Zoltán [et al.]: „Vélemény Magyarország Alaptörvényéről” in Fundamentum 2011/1. 62.
Bragyova András – Gárdos-Orosz Fruzsina: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alaptörvényben? Állam- és Jogtudomány. 2016/3. 44-46.

Tordai Csaba érvei az alábbiak szerint is cáfolhatók:
a). a hatálytalanság tényén nem változtat, hogy 2009. október 23-án a Magyar Közlönyben egységes szerkezetben megjelent Alkotmányban a 24. § (5) bekezdés hatályosként szerepel, hiszen a szerkesztési hiba nem vált ki joghatást,
b) azon a tényen, hogy ez a rendelkezés 1998. június 18. óta hatályon kívül volt, az sem változtat, hogy a két piacvezető jogtárban (Wolters Kluwer, HVG-Orac) is hatályosként szerepel, mivel a jogtárak adatbázisa a Magyar Közlönyben megjelenteket veszi alapul.

Az Alkotmány 24. § (5) bekezdésének hatályban létére vonatkozó, eddig fellelt szakirodalmi álláspontok nincsenek tehát számbeli fölényben a hatálytalanságot állító kútfőkhöz képest, és ezek az álláspontok is csak 2010-től kezdődően jelentek meg, az Alkotmány egységes szerkezetben történő megjelentetését követően.

Összegezve, Tordai arra hivatkozik, hogy
a) a jogalkotói szándék nem pótolhatja egy jogszabályi rendelkezés hatályvesztésére vonatkozó jogszabályi szöveget, mert a jogalkotó szándéka csak a jogszabályszöveg értelmezési segédelveként használható fel, ezért az Alkotmány 24. § (5) bekezdése 2009. október 23-át megelőzően nem lett hatályon kívül helyezve;
b) az egységes szerkezetű szöveg szerkesztője nem javíthatja ki a jogalkotó által elkövetett kodifikációs hibákat, mert betűhíven követnie kell a jogszabály Magyar Közlönyben kihirdetett szövegét.

Az a) pont cáfolata esetén nem szükséges a b) pontra válaszolni, ezért azt kell tisztázni, hogy az a) pontot mi támasztja alá. Az a) pontot az ABh.-nak tulajdonított érv magyarázza, ami azonban a múltbeli viszonyok újraértékelését jelentené: ha ezt elfogadnánk, akkor megdőlne a legalitás elve is, ami az 1990. május 2-át megelőzően elfogadott jogszabályok fennmaradásának a záloga volt. Nem léphet újra hatályba pusztán az AB döntése alapján egy korábban hatálytalannak tartott rendelkezés, és ha valaki mégis beleszerkeszti a jogszabályszövegbe a hatálytalannak tartott rendelkezést, lényegében felülírja a jogalkotó akaratát. Éppen az Országgyűlés jogállami hozzáállását mutatja igazán, hogy az Alaptörvény 28. cikkének módosítását követően nem írta elő visszamenőleg a törvények indokolásának kifejezett értelmezési segédeszközzé tételét. Tordai gondolkodása alapján tehát a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvényt ugyanúgy annak a pártállami képviselők által elfogadott indokolása szerint kellene értelmezni, mint a 2019. évben elfogadott törvények bármelyikét. Ez az érvelés nyilvánvalóan tarthatatlan, ezért – függetlenül a kérdést övező vitáktól – tartható az Alkotmány 24. § (5) bekezdésének hatálytalanságával kapcsolatos álláspont.