Nem sérül a bírói függetlenség a közigazgatási bíróságokkal – Kiss György a Mandinernek

A Parlament előtt van az Igazságügyi Minisztérium által előkészített T/3353. számú törvényjavaslat, amely a korábbi rendes bíróságok mellett egy új, önálló bíróságot hív életre 2020. január 1-től, a közigazgatási bíróságokat. A közigazgatási bíráskodással kapcsolatban felmerült vitatott témákról kérdeztük Prof. Dr. Kiss György akadémikust, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem tanárát, az Igazságügyi Minisztérium által létrehozott szakértői bizottság elnökét.

***

Ön annak a szakértői bizottságnak az elnöke, amelyet Trócsányi László igazságügyi miniszter hozott létre a közigazgatási bíráskodás bevezetésének támogatására. Először is tisztázzuk, miért van szükség közigazgatási bíráskodásra?

A közigazgatási bíráskodás a közigazgatás bírósági, igazságszolgáltatási kontrollja. Az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy vannak rendes bíróságok és közigazgatási bíróságok. A polgári jogi bíráskodás magánfelek jogvitáira vonatkozik. A közigazgatási bíráskodás természete más, itt közigazgatási jogi jogvitáról van szó, így a közigazgatás bármely cselekménye, tehát

Ez egyébként nem új. Közigazgatási bíráskodás Magyarországon már a 19. század óta létezik. 1949-ben azonban megszüntették az önálló közigazgatási bíróságokat. Közigazgatási bírói tevékenység viszont még ezután is volt és jelenleg is van. Az önálló közigazgatási bíráskodás ugyanakkor Európában sem egyedülálló, ilyen rendszer van például Ausztriában vagy Németországban is.

Egészen 2017-ig eljárásjogi szempontból a közigazgatási pereket a polgári perrendtartásról szóló törvény szabályozta. Az új Pp. elfogadásával, valamint a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény kodifikálásával a közigazgatási perek átkerültek a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálya alá. Miért volt szükség erre a változtatásra? Miért jobb, hogy nem a Pp. hatálya alá tartoznak a közigazgatási perek?

Előny, ha egy anyagi jogi jogszabály és egy eljárási jogi jogszabály koherens. A magyar királyi közigazgatási bíróságról szóló 1896. évi XXVI. törvénycikk egybevonta a szabályozást. A Pp. korábban taxatív felsorolást tartalmazott arra nézve, hogy a közigazgatási bíróságnak milyen ügyekben van hatásköre. A közigazgatási perrendtartásról szóló törvény viszont nem tartalmaz taxációt, hanem egy úgynevezett generális klauzulát használ, és általános jelleggel azt mondja ki, hogy a közigazgatási bíróságoknak a közigazgatási jogvitákban van hatásköre. Ennek az az előnye, hogy nem lehet majd szűkíteni a közigazgatási bíróságok hatáskörét. Az viszont a hátránya, hogy ez a hatáskör folyamatosan bővülhet. Bízom benne, hogy ezzel kapcsolatban nem lesznek nagy viták.

A külön eljárásrend mellett a Trócsányi-féle koncepció külön szervezetrendszert is létrehozna a közigazgatási bíráskodás vonatkozásában. Jelenleg a közigazgatási perekben első fokon a közigazgatási és munkaügyi bíróság, törvényben meghatározott esetekben pedig a törvényszék vagy a Kúria jár el. Miért van szükség önálló közigazgatási bíráskodási rendszer létrehozására? Hogyan nézne ki az új szervezetrendszer? 

A közigazgatási ügyek elbírálása

Ráadásul teljesen más hozzáállást igényel a bíróságok részéről az, ha közigazgatási ügyekben járnak el és a hatósági határozatok bírói kontrollját látják el, ahhoz képest, amikor két magánszemély jogvitájában hoznak ítéletet. Az új rendszerben lesz nyolc regionális törvényszék, valamint lesz a Közigazgatási Felsőbíróság. Ez azt jelenti, hogy kétfokú jogorvoslati rendszer lesz, tehát a közigazgatási határozat egyből bírói kontrollra megy jogorvoslat esetén. A nyolc területi törvényszék illetékességét a jogalkotó az ügyforgalom, valamint az ügyek jellege alapján jelölte ki. A Közigazgatási Felsőbíróságnak pedig ugyanolyan jogállása lesz, mint a Kúriának.

A jelenleg létező közigazgatási és munkaügyi bíróságból csak munkaügyi bíróság lesz a jövőben?

Igen. A munkaügyi bíróságot törvényszéki szinten szervezi meg a javaslat. Nem nyolc regionális törvényszék lesz, hanem megyei szinten lesznek munkaügyi bíróságok. A munkaügyi bíróságok a cégbírósághoz hasonló önállósággal fognak rendelkezni. 

A parlamenti ellenzék, valamint szakma egy része is kritizálja azt, hogy míg most minden megyében, valamint Budapesten is vannak fórumai a közigazgatási bíróságoknak, addig a jövőben az egész országban csak nyolc közigazgatási törvényszék jönne létre. Az állampolgároktól tehát távolabb kerül az intézmény.

Ebben nem látok nagy veszélyt. A közigazgatási bíráskodás során egy hatósági határozat felülvizsgálata zajlik. Önmagában az, hogy ez regionális szinten fog történni, különösen az elektronikus eljárás bevezetésével, nem jelenthet problémát. Azt nehezebb ügynek tartottam volna, ha a munkaügyi bíráskodás kerül regionális szintre.

Melyik bírói fórum fog eljárni mondjuk gyülekezési jogi jogvitákban, választójogi jogvitákban vagy közérdekű adatigénylésekkel kapcsolatos perekben? Hova lehet a határozatával szemben fellebbezni?

Ami a választójogi jogvitákat illeti, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény részletesen meghatározza az eljárások rendjét. Azért fogalmazok többes számban, mert a törvény különböző típusú eljárásokról rendelkezik. A törvényben meghatározott eljárási rendszer nem változik, azzal, hogy ahol másodfokon vagy első fokon a Kúria járt el, ott a Közigazgatási Felsőbíróságnak lesz hatásköre. A gyülekezési jogvitákban a közigazgatási perrendtartás rendelkezéseinek értelmében a törvényszék dönt. Értelemszerűen a másodfok a Közigazgatási Felsőbíróság lesz. A gyülekezési jogról szóló 2018. évi LV. törvény csupán annyit mond, hogy

A közérdekű adatigényléssel kapcsolatban még nincs döntés. Mindhárom ügycsoporttal kapcsolatban hangsúlyozom, hogy a közigazgatási bíróságokról szóló törvényjavaslat több jogszabály módosítását hozza magával, amelyek az ön által említett ügyeket is érinti. Ennek a módosító törvénycsomagnak az előkészítése folyamatban van.

Milyen feltételekkel lehet valaki a jövőben közigazgatási ügyekben bíráskodó bíró? Mi lesz azokkal a bírókkal, akik jelenleg a rendszerben dolgoznak?

Április 30-ig kell nyilatkozniuk a közigazgatási bíróknak arról, hogy hol kívánnak dolgozni: a rendes bírósági szervezetrendszerben vagy a közigazgatási bírósági rendszerben. Ennek az a lényege, hogy a miniszter fel tudja mérni a létszámot. Az új belépőkkel kapcsolatban semmilyen kvóta nincs. Nincs meghatározva, hogy az új belépők mekkora része jöjjön a bírói karból, és mekkora a közigazgatásból. A jelenlegi, a bírói jogállásról szóló törvényben foglalt feltételek teljesítésén túl azok részesülnek előnyben, akiknek közigazgatási tapasztalatuk van. A bírói jogállásról szóló törvény a feltételei közé tartozik a jogi szakvizsga is. Közigazgatási tapasztalatnak számít például a közigazgatási ügyekben jártas vállalati jogtanácsos, de idetartozik az is, aki az államigazgatásban dolgozik és bíróként szeretne a továbbiakban dolgozni. Azok viszont nem lehetnek bírók, akiknek „csak” közigazgatási szakvizsgájuk van, hiszen nincs jogi szakvizsgájuk. Ez azt jelenti, hogy az, akinek van közigazgatási tapasztalata,

Kritizálják a javaslatot amiatt is, mert az egyes közigazgatási bírók kinevezése vonatkozásában a jövőben az igazságügyért felelős miniszter fog javaslatot tenni a köztársasági elnöknek. A kinevezési rendszere tehát ilyen módon kormányzati kontroll alatt lesz. Mi garantálja, hogy valóban csak a szakmailag rátermett emberekből lehessen közigazgatási bíró? Hogy néz ki lépésről lépésre a kiválasztás folyamata?

A miniszter írja ki a pályázatot. Ha valakinek van jogi szakvizsgája, akkor beadhatja a pályázatot. A bírókból álló közigazgatási bírói tanács dönt első lépésben. Ez a tanács megállapít egy rangsort, ami felkerül az Országos Közigazgatási Bírói Tanácshoz, amely szintén rangsorolja a jelentkezőket. A rangsor szerinti első három jelentkezőt felterjesztik a miniszternek. A miniszter meghallgathatja a delegáltak bevonásával a jelentkezőket. Ha a miniszter a felterjesztett rangsortól el akar térni, akkor részletes indoklást kell adnia. Ezután a miniszter a nem bírói jogállású személy kinevezési javaslatát felterjeszti a köztársasági elnöknek, és a köztársasági elnöki kinevezés után beosztja az elnyert közigazgatási bírói álláshelyre. A bírói kinevezés egyébként most is a köztársasági elnök jogköre, csak a felterjesztő az Országos Bírói Hivatal elnöke. 

Van olyan modell Európában, ami ehhez hasonló?

Az osztrák modell ilyen. 

Mi lesz az igazságügyi miniszter szerepe a rendszerben a jelöltek felterjesztésén túl?

Csak a felterjesztés, valamint az igazgatási ügyek. Kilenc ügyben csak egyetértési joga van valamilyen más szervvel. Konkrétan az egyes ügyekbe, az ítélkezésbe nincs beleszólási joga. Ez fel sem merül.

Az ellenzék szerint a javaslat célja, hogy a kormány befolyása alá vegye a bíróságokat. Veszélyeztetheti ez a javaslat a bírói függetlenség elvét?

Nem. Teljes felelősséggel mondom, hogy

Aki ezzel ellentétes dolgot állít, mondjon példát arra, hogy beszóltak egy bírónak, hogyan döntsön. Nincs ilyen befolyásolási lehetőség. Végigolvastam az összes szakmai cikket ezzel a javaslattal kapcsolatban. Nem igazán találtam bennük szakmai kifogást. Az igazságügyi miniszter az egész anyagot elküldte a Velencei Bizottságnak, hogy előzetesen mondják meg, hogy felmerül-e valamilyen aggály a javaslattal kapcsolatban.

Ha kritikát fogalmaz meg a Velencei Bizottság, változtatnak?

Minden felvetést meg kell fontolni. Senkinek sem érdeke, hogy egy észszerű javaslatot ne vegyen figyelembe.

Fotók: Földházi Árpád