Hová tűnt a szubszidiaritás elve?

Orbán Balázs, a Miniszterelnökség parlamenti és stratégiai államtitkárának írása

A kevesebb néha több – csak legyen már végre néha kevesebb!

A 2008-as gazdasági válság és a 2015-ös migrációs válság óta egyre többet hallani az Európai Unió válságáról és az együttműködés reformjának szükségességéről. Nem kérdés az, hogy a válság elsődlegesen politikai, nem pedig jogi természetű.

A dolog ugyanis úgy áll, hogy az európai elitek gondolnak ugyan valamit az EU jövőjéről, de az úgynevezett valóság – amely ugyanúgy megmutatkozik az európai emberek akaratában, mint a kontinens geopolitikai pozícióját gyengítő hatásokban – egyre többször akadályozza meg az elképzelések megvalósítása irányába tett lépéseket.

A vita azonban mégis jogi természetűnek tűnik. Illetve többen vannak olyanok, akik érdekeltek abban, hogy a vita jogi természetűnek tűnjön. Ezért aztán rendkívül sokat beszélünk az Európai Unió fundamentumait, működési kereteit meghatározó alapszerződések szövegéről.

Az Európai Bizottság döntése értelmében az Unió több forgatókönyv mentén vizsgálja, hogy miképpen lehet megreformálni a közösséget. Ezen forgatókönyvek között olyan is megjelenik, amely az arányosság és a szubszidiaritás elvére hivatkozással vizsgálja, hogy mely területeken merül fel a túlzott integráció, mely területek lehetnek olyanok, amelyekkel összefüggésben a soha véget nem érő integráció alapelvét érdemes lenne a jövőben komoly fenntartással kezelni.

Ennek a cikknek az adja az apropóját, hogy ezen alapvetően fontos és intellektuális kihívásokat is tartalmazó feladat végrehajtása totális kudarcba fulladt.

Az elmúlt hónapok történései így csupán egy olyan állatorvosi lóként használhatók, amelyek jól megmutatják, hogy az uniós intézmények mögötti politikai szocializáció és gondolkodási struktúra egyszerűen

az Európa jövőjével kapcsolatos józanabb, a nemzetállamok hatáskörét jobban tisztelő elképzeléseket.

Röviden a történetről: az Európai Unió alapszerződései – a nemzetállamok szuverenitását védők régi követeléseinek eleget téve – immár régebb óta tartalmazzák a szubszidiaritás és az arányosság elvét. Ezen alapelvek legfőbb célja, hogy a nem kizárólagos hatáskörök esetében megfelelően meghatározzák és elválasszák egymástól a tagállami és az európai uniós kompetenciákat. A szubszidiaritás elve azt kívánja biztosítani, hogy a döntéseket az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg. Ennek értelmében az Európai Unió egy adott kérdésben csak akkor cselekszik, ha az uniós intézkedés egyébként hatékonyabb, mint a nemzeti, regionális vagy helyi szinten hozott intézkedés. Az arányosság elve pedig az uniós szerződések célkitűzéseinek teljesítéséhez szükséges mértékűre korlátozza az uniós hatáskörök gyakorlását.

Az alapszerződések emellett azt is tartalmazzák, hogy hacsak nem az EU kizárólagos hatókörében lévő területről van szó, a nemzetállami törvényhozások kifogásokat emelhetnek egy tervezett uniós jogalkotási aktus ellen. Amennyiben a tagállami parlamentek egyharmada ilyen kifogást nyújt be, az EU-s tervezetet újra meg kell vizsgálni, ez az úgynevezett „sárga lap”. Ha a beterjesztő intézmény arról dönt, hogy fenntartja a javaslatot, akkor a nemzeti parlamentek egyszerű többsége ismételten megkérdőjelezheti azt. Végezetül a nemzetállamok kormányaiból álló Tanács minősített többségi döntéshozatallal, vagy az Európai Parlament a leadott szavazatok többségével elutasíthatja a javaslatot, ezt nevezik „narancssárga lapnak”.

A két elvnek tehát elméletben egyfajta fékként kellene működnie, amelyek

A rendszer a gyakorlatban azonban számos problémával küzd, amit jól mutat az a tény is, hogy a „sárga lapot” a nemzetállamok először csak 2012-ben tudták használni. A szubszidiaritás elvének mellőzését számos kutatás is kiemeli. Gabriél A. Moens és John Trone a University of Queensland és a Murdoch University professzorai egy 2015-ös tanulmányukban arra a követétkeztetésre jutnak, hogy bár a szubszidiaritás az EU egyik kötelező alapelve, ez nem látszik a jelenlegi Európai Uniós joganyagban.

Ez főként annak köszönhető, hogy az Európai Unió Bírósága (EUB) döntései során egyszerűen nem veszi figyelembe a szubszidiaritás elvét. A szerzők szerint az EUB bírói aktivizmusának köszönhetően számos esetben figyelmen kívül hagyja az uniós alapszerződéseket, vagy egyenesen azokkal szemben fogalmazza meg ítéleteit. Ennek köszönhetően ítéleteivel gyakorlatilag teljesen kiüresítette a szubszidiaritás elvét. A fentiekhez hasonló következtetésekre jut véleménycikkében Jean-Pierre Danthine, a University of Lausanne professzora, a Svájci Nemzeti Bank alelnöke és a Centre for Economic Policy Research összeurópai think tank kutatója.

Danthine még 1993-ban részt vett egy kutatócsoportban, ami az Európai Unió kérésére egy jelentés készített a szubszidiaritás elvének a gyakorlati megvalósításáról. A kutató szerint a jelentésben szereplő ajánlásokat az Európai Unió szervei egyáltalán nem fogadták meg, így több mint 20 évvel később továbbra sem vagyunk közelebb a szubszidiaritás elvének a gyakorlati megértéséhez. A Maastrichti Szerződés szándékosan általánosan fogalmazta meg a szubszidiaritás elvét, amit azóta hatékonyan „be is temetett az EU bürokrácia leviatánja”.

annak ellenére, hogy az ehhez szükséges politikai struktúrák szinte teljesen hiányoznak. A kompetenciák megfelelő felosztásáról szóló alapvetések hiányában az EU informálisan fokozatosan terjeszti ki a kompetenciáit a nemzetállamokkal szemben. Ez a „lopakodó integráció”, a szubszidiaritás és a nemzeti szuverenitás elvének a kvázi semmibevételével, hozzájárul ahhoz, hogy jelenleg folyamatosan erősödik az euroszkepticizmus a kontinensen – mondják komoly kutatók régóta.

A fentiek fényében nem meglepő, hogy a két alapelv hangsúlyoson megjelenik az Európai Unió jövőjéről szóló viták kapcsán is. Még a Bizottság által 2017-ben ismertetett Európa jövőjéről szóló fehér könyvében is találunk olyan lehetséges forgatókönyvet, az úgynevezett „kevesebbet, de hatékonyabban” jövőképet, amely tulajdonképpen ezen két alapelv köré épülne. Ezen jövőkép értelmében a tagállamoknak együtt kell megtalálni azokat a szakpolitikai területeket, amelyek hatékonyabban működnek európai szinten és ezeken a területeken mélyíteni az integráció jelenlegi szintjét. Azokon a területeken viszont, ahol az európai szint nem tud megfelelő hozzáadott értéket teremteni, vagy esetlegesen akár káros is, a tagállamok kapnának szélesebb jogosítványokat. Így valósulhatna meg a felelősségi területek jelenleginél sokkal egyértelműbb szétválasztása. Mindez nem hangzik rosszul…

Amikor 2017 novemberében Jean-Claude a Bizottság keretein belül felállította a „kevesebbet hatékonyabban” módszerrel foglalkozó munkacsoportot, úgy tűnhetett, hogy az Európai Unió végre komolyan is veszi ezen szcenáriót, illetve a szubszidiaritás és arányosság elvét.

A munkacsoport nyilvánosságra hozott javaslatai alapján azonban egyértelmű, hogy az Európai Unió továbbra sem képes ezt az egyszerű, s az együttműködés jövője szempontjából kulcsfontosságú összefüggésrendszert belátni…

A munkacsoport elsődleges célja hivatalosan az volt, hogy a szubszidiaritás és az arányosság elvének megfelelve azonosítsa azokat a szakpolitikai területeket, amelyek esetében a feladatkörök átruházhatók vagy végérvényesen visszaadhatók lennének a tagállamok hatáskörébe.

A végül 2018. július 10-én nyilvánosságra hozott ajánlásaikban tragikomikus módon sok minden szerepel,

A mintegy 9 javaslatban ugyanis egyáltalán nem szerepelnek olyan szakpolitikai területek, ahol a döntéshozatal, illetve a végrehajtás részben vagy egészében visszakerülhetne a tagállamok szintjére. A munkacsoport szerint azért, mert az általuk vizsgált területeken az EU-s szintnek minden esetben van komoly hozzáadott értéke.

Ezért azt javasolják a Bizottság számára, hogy a szubszidiaritás elvét inkább a nemzetállami, regionális és helyi szervek jogalkotási folyamatban való jelenleginél nagyobb részvételével érjék el.

A javaslatok között egyébként főként általános, sok esetben semmitmondó megállapításokat találunk. ilyen például a „közös módszertan alkalmazása a szubszidiaritás és arányosság elvének jogalkotás során történő érvényesítése érdekében”. Vagy az, hogy az „Európai Bizottságnak az uniós jogi aktusok hatásvizsgálatának elkészítése során különös figyelemmel kellene lennie annak területi hatásaira, következményeire”. A dokumentumban szinte egyáltalán nem szerepelnek a tagállamok által, így Magyarország által is benyújtott ajánlások. Szintén hiányzik a David Cameron volt brit kormányfő által 2016-ban már egyszer kiharcolt, majd a Brexit-népszavazás után feledésbe merült úgynevezett „piros lap” terve. Ez egy új mechanizmus lett volna, amelynek értelmében a nemzeti parlamentek megvétózhattak volna egy jogszabály-javaslatot.

Teljesen abszurd, hogy a „kevesebbet hatékonyabban” elnevezésű munkacsoport végkövetkeztetése szerint a „kevesebbet hatékonyabban” szcenárió nem a „legmegfelelőbb út az Európai Unió jövője szempontjából”.

Talán az sem teljesen meglepő, hogy

A hét tag közül mindössze kettő származik a 2004 után csatlakozott országokból, emellett eredetileg három tag képviselte a Szocialisták és Demokraták Progresszív Szövetségét és csak kettő az Európai Unió jelenleg legnagyobb pártcsaládját, az Európai Néppártot. „Természetesen” az úgynevezett ellenzéki pártok képviselői, mint például az Európai Konzervatívok és Reformisták egyáltalán nem rendelkeztek képviselővel a csoportban.

Legyünk őszinték, a fenti munkacsoporti ajánláscsomag az Európai Unió életét és jövőjét tekintve nem egy jelentős esemény, csupán – ahogy említettem – egy állatorvosi ló.

A csoport javaslatai ugyanis ismételten jól mutatják be azt a jelenséget, hogy az Európai Unió elitje és a valóság közötti távolság nem csökken, hanem nő. Nem nehéz ugyanis belátni, hogy bizonyos pontokon jól működik az Unió, bizonyos pontokon viszont komoly gondok vannak.

A 2015-ös migrációs válság például sajnálatosan és egyértelműen megmutatta az Európai Unió intézményeinek és a közös politikáknak a lassúságát és tehetetlenségét. Az Európai Unió külső határainak megfelelő védelme végül szinte teljesen a tagállamok feladata maradt. Ez az apró példa önmagában nagyon jól mutatja, hogy mennyire nonszensz azt gondolni, hogy nincsenek olyan szakpolitikai területek, ahol a tagállamok esetlegesen hatékonyabban tudnának fellépni, mint az uniós szervek. A „kevesebbet hatékonyabban” szcenárió szinte teljes elvetése már csak azért sem érthető, mert korábban több tagállam is pozitívan nyilatkozott róla. Mindez azonban nem számít, hiszen

minden rendben, s mindennek a megszokott mederben kell mennie tovább.

A javaslatokból az is ismételten jól látható, hogy amikor a föderalizáció és a nemzetállamok szuverenitása közötti érzékeny egyensúly fennmaradásáról és fenntartásáról van szó, akkor az Európai Unió intézményei a saját intézményi logikájukból kiindulva óhatatlanul is a föderalizáció irányába próbálják terelni a diskurzust.

Brüsszelnek azonban meg kell érteni, hogy az Európai Unió jövőjéről szóló viták nem dönthetők el kizárólag az uniós szervek által, a tagállamok megfelelő bevonása és megkérdezése nélkül. Olyan megoldásokra van szükségünk az EU jövőjével kapcsolatban, amelyeket mindegyik tagállam és az európai állampolgárok többsége tud támogatni. Különben nem lesz ennek jó vége.