Az ENSZ egyezménye a migráció katalizátora

A február elején kiadott ENSZ migrációs egyezménytervezet átfogó kereteket kíván teremteni a migráció globális kezeléséhez. Bár a dokumentum tartalmát és nyelvezetét tekintve némileg kiegyensúlyozottabb lett a januárban megjelent főtitkári jelentéssel összevetve, a migrációt továbbra is elkerülhetetlen és előnyös folyamatként határozza meg.

A pozitív alapállásból az is következik, hogy a migrációban rejlő előnyök kihasználása csak megfelelő „menedzselés” kérdése. Mivel a tervezet a migrációt önmagában pozitív jelenségként állítja be, logikusan következik belőle, hogy a migrációs mozgások kívánatosak (hiszen, ami jó és előnyös, abból értelemszerűen minél többre van szükség).

A dokumentum tehát alkalmas arra, hogy katalizálja a jövőbeli migrációt, miközben nem tesz érdemi különbséget az irreguláris és reguláris migráció között, a határvédelem fontosságára csak elvétve utal, a migráció okozta kihívásokat és társadalmi feszültségeket pedig szinte teljes egészében figyelmen kívül hagyja. A migrációs szempontból nettó kibocsátó országok érdekeire építő egyezménytervezet kapcsán komoly viták vetíthetők előre az előttünk álló hónapokban.

A kontextus – globális migrációs helyzetkép

Az elmúlt évtizedekben jelentősen nőtt a nemzetközi migrációs hátterű személyek száma: az ENSZ becslése szerint számuk tavaly már meghaladta a 257 milliót (1. ábra). A tendencia érzékeltetéséhez érdemes jelezni, hogy ez a szám 1990-ben még csupán 152 millió volt, az ezredfordulón pedig 172 millió. A migrációs mozgások intenzitásának emelkedése mögött rendkívül összetett – és sokszor szétszálazhatatlan, összemosódott – okokat találunk, de a két legfontosabb hajtóerőt egyértelműen a különböző konfliktusok (instabilitás) és a gazdasági ellehetetlenülés (létbizonytalanság) jelentik. 

1. ábra: Nemzetközi migrációs hátterű személyek globális száma (stock adatok)

Forrás: ENSZ

Az elérhető adatok alapján jól látható, hogy a kontinenseken belüli és azok közötti mozgások egyaránt bővültek, és különösen sokan érkeznek Európába, Észak-Amerikába és Ausztráliába. Kontinensünkön tavaly már közel 78 millió volt a nemzetközi migrációs hátterű személyek száma. Természetesen ebben az EU-n belüli migrációs számok is benne vannak, de mindez azt jelenti, hogy nagyságrendileg minden harmadik nemzetközi migrációs hátterű személy Európában él. 

Az ENSZ 2017. évi becslése szerint Európa 32 millió fős nettó bevándorlással szembesülhet 2015 és 2050 között – s ez egy meglehetősen konzervatív becslésnek tekinthető, amely számos faktort nem vesz figyelembe. A jövőbeli migrációs mozgások volumenének növekedését vetíti előre a migrációs szándék alakulása is: a Gallup tavaly nyáron végzett globális felmérése szerint a világ felnőtt lakosságának 14%-a (vagyis 710 millió ember) költözne más országba, ha erre lehetősége nyílna (a szubszaharai Afrikában kimagasló, 31%-os az elvándorlási kedv). Egyes afrikai országokban, ahol ráadásul a népességrobbanás is leginkább jelentkezik, még ennél is többen, a lakosság 40–62%-a tervezi elhagyni otthonát (Sierra Leone 62 %, Nigéria 41 %).

Előzmények

Az ENSZ migrációs egyezményének („Global Compact for Migration”) célja a „rendezett, biztonságos, szabályos és felelősségteljesen kezelt migráció és mobilitás elősegítése, beleértve a tervezett és jól irányzott migrációs szakpolitikák végrehajtását”. E célkitűzés már a 2015-ben elfogadott fenntartható fejlődési keretrendszerben megfogalmazásra került, azonban az egyezmény legfontosabb előzményét kétségkívül a 2016. szeptember 19-én elfogadott New York-i Nyilatkozat jelenti. A Nyilatkozatban a tagállamok vállalták, hogy két külön egyezményt fogadnak el a jövőben: egyet a menekültek, egyet pedig a migráció vonatkozásában. A migrációs egyezményről tavaly tavasztól folytak az egyeztetések, decemberben pedig megrendezték az előkészítő fázist lezáró ún. „stocktaking” konferenciát Mexikóban. Fontos állomást jelentett a migrációt teljesen egyoldalúan pozitívan bemutató, idén január 11-én publikált főtitkári jelentés. A jelenlegi elemzés tárgyát képező első szövegtervezet (ún. „zero draft”) február 5-én jelent meg. Az egyezmény elfogadásáról 2018 decemberében, Marokkóban dönthetnek a tagállamok, míg a Közgyűlés 2019 elején szavazhat róla.

Az egyezménytervezet mint a migráció katalizátora

Az ENSZ migrációs egyezménytervezete, bár némileg kiegyensúlyozottabbá vált a főtitkári jelentéssel összevetve, tartalmában, narratívájában és stílusában nem változott érdemben. A szöveg szellemisége szerint a migráció elkerülhetetlen jelenség, amelyet „rendezett, biztonságos és szabályozott” folyamattá kell tenni globálisan. 

Ennek egyik módja a legális migrációs csatornák szélesítése annak érdekében, hogy az országhatárokat átlépők ne irregulárisan, hanem a jogi szabályozásokkal összhangban, „olajozottan” áramoljanak az államok között. A tervezet egyébként csupán elvétve tesz különbséget a reguláris és irreguláris, magyarul a szabályozott és szabályozatlan, legális és illegális migrációs mozgások között (univerzális migráció-fogalom). Mindeközben a szöveg gyakorlatilag kizárólagos hangsúlyt fektet a migrációs hátterű személyek emberi jogainak védelmére, és ezzel egyidejűleg elhanyagolhatók az országok szuverenitására és a határvédelem fontosságára történő utalások. 

A dokumentum egyoldalúságára utal, hogy az „emberi jogok” kifejezés negyven alkalommal szerepel a szövegben, miközben a „szuverenitás” csupán háromszor, a határellenőrzés pedig teljesen kimaradt belőle. A 2. ábrán szereplő táblázat néhány jellemző kifejezés előfordulási gyakoriságát mutatja be a tervezetben.

2. ábra: Jellemző kifejezések említési gyakorisága az egyezménytervezetben

Forrás: A tervezet tartalomelemzése alapján saját szerkesztés

A migráció témájában megnyilvánulók (politikusok, újságírók, szakemberek) között divatos egy szakmailag meglehetősen vállalhatatlan leegyszerűsítés, amely szerint a migráció mindenképpen pozitív jelenség. Az ENSZ szövegtervezete egyértelműen ebbe a szakmai hibába esik. Itt érdemes egy pillanatra megállni, és kitérni arra, hogy mit mond a migrációs szakirodalom: a migráció önmagában pozitív vagy negatív? Tulajdonképpen már a kérdésfeltevés is helytelen, de ha válaszolni szeretnénk rá, az valahogy úgy hangzana, hogy „attól függ”. Paul Collier világhírű brit közgazdász 2013-ban megjelent könyvében („Exodus – How migration is changing our world”) az említett kérdésre keresi a választ.

Collier szerint a migráció önmagában nem minősíthető (pozitívnak). A migráció értékelésénél azt kell megvizsgálni, hogy a folyamat társadalmi költségei hogyan viszonyulnak az általa elérhető haszonhoz, s ezt lehet a kibocsátó és a fogadó országokra is vetíteni. A szerző szerint kulcsfontosságú, hogy mennyien érkeznek és távoznak: a tömeges migráció Collier szerint kifejezetten káros a kibocsátó és fogadó országoknak egyaránt. Nem véletlen, hogy a brit tudós a bevándorláspolitikák szigorítását ajánlja a fejlett fogadó országoknak. Összességében tehát minden migrációs mozgást önmagában érdemes elemezni, és – a módszertani korlátok ellenére is – törekedni kell arra, hogy valamennyi lehetséges aspektust (gazdasági, biztonsági, kulturális-vallási stb.) bevonjuk az elemzésbe. Az ENSZ dokumentuma teljesen mellőzi e megfontolásokat, és egy kalap alatt kezel minden migrációs mozgást.

Az egyezménytervezet további súlyos hiányossága, hogy nem történik benne érdemi utalás a(z irreguláris) migráció nyomán esetlegesen kialakuló helyi társadalmi és kulturális feszültségekre, illetve a kapcsolódó biztonsági kihívásokra (így értelemszerűen ezek kezelésére sem). Ráadásul a migráció melletti érvként hozza fel a munkaerőpiaci szükségleteket, azonban egyáltalán nem szól a folyamatban részt vevő (kibocsátó, tranzit- és fogadó) országokban tapasztalt – sok esetben erőteljesen negatív – gazdasági következményekről. A szöveg „migrációpárti” jellege több aspektusból is megmutatkozik. Teljesen hiányzik például a stratégiai vízió, hogy miképp biztosítható élhető jövő az érintettek számára a saját hazájukban. Ennek fényében nem meglepő, hogy nem történik meg a megfelelő életfeltételek biztosítására vonatkozó kötelezettség „nemzetközijogiasítása”. Ez azt jelenti, hogy a tervezet – annak ellenére, hogy ezt sokan szorgalmazzák – arra vonatkozóan nem fogalmaz meg az országok számára kötelezettséget, hogy a kibocsátó országoknak helyben segítsenek.

A szövegtervezet nyomán két fontos benyomás alakulhat ki az olvasóban. Egyrészt az emberi jogok középpontba helyezése implicit módon azt sugallja, hogy a migrációhoz való jog maga is egy sajátos, legújabb generációs alapjog, amelynek gyakorlásához szabályozott kereteket kell teremteni. Másrészt a dokumentum a migráció globális kormányzása felé tett lépésként értelmezhető, háttérbe szorítva a nemzetállami kompetenciát. 

Összességében elmondható, hogy az ENSZ egyezménytervezete jelenlegi formájában a migráció sajátos katalizátoraként értelmezhető, hiszen szerinte (i) a migráció elkerülhetetlen jelenség, illetve (ii) az előnyök kihasználása csak megfelelő menedzselés és hozzáállás kérdése. Márpedig ami jó és előnyös, prosperitást ígér, abból értelemszerűen még többre van szükség.

Az egyezménytervezet jövőbeli elfogadása – kilátások

Az ENSZ migrációs egyezményét 2018 decemberében fogadhatják el a tagállamok kormányközi konferencia keretében, Marokkóban. Az ENSZ Közgyűlés pedig várhatóan 2019 elején szavazhat róla (minden tagállam egyenlő szavazattal rendelkezik). Az előrejelzések úgy szóltak, hogy a készülő egyezmény szövegéről komoly vita várható a nettó kibocsátó és befogadó országok között. Ebből a szempontból az EU befogadói pozícióban lévő országai potenciális szövetségesei egymásnak, de az EU tárgyalási pozíciójának eddigi kidolgozása során aggasztó álláspontok jelentek meg az egyes tagállamok és az EU tisztviselői részéről. Ezek arra utalnak, hogy a kibocsátó országok érdekeivel nagyban megegyező álláspontot képviselnek (természetesen arról lehetne vitatkozni, hogy ezen érdekek egyébként mennyire helyesen azonosítottak vagy megalapozottak). A 3. ábra a nemzetközi migrációs hátterű személyek kontinensek szerinti állományi megoszlását mutatja: a zöld színnel domináló földrészek (Észak-Amerika, Európa és Óceánia) nettó befogadók, míg a narancssárga szín dominanciája a nettó kibocsátókat (Afrika, Ázsia, Latin-Amerika és Karib-térség) jelöli.

3. ábra: Nemzetközi migrációs hátterű személyek kontinensenként (stock adatok)

Forrás: ENSZ

Az is jól látható, hogy a nettó kibocsátó kontinensek önmagukban többséget képesek elérni a Közgyűlésben: például az afrikai földrészről 54, az ázsiairól pedig 55 ország szavazhat majd az egyezményről. A 4. ábrán feltüntetett táblázat az egyes földrészeket csoportosítja a migrációs egyenleg szempontjából, s egyaránt tartalmazza az országok számát.

4. ábra: Kontinensek megoszlása a migrációs egyenleg szempontjából*

*Megjegyzés: a zárójelben az adott kontinensen található országok száma szerepel

Forrás: ENSZ alapján saját szerkesztés

Az egyezmény jogilag nem lesz kötelező érvényű, azonban a későbbiekben alkalmas lehet ún. közvetett joghatások kiváltására. Ezt a jelenséget a nemzetközi jogi szakirodalom „soft law”-nak nevezi. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a nemzetközi szervezetek által elfogadott döntések (így az ENSZ határozatai is) hivatkozási alapként jelenhetnek meg, illetve beépülhetnek a szokásjogba. Nincs tehát igazuk azoknak, akik azzal érvelnek, hogy teljesen tét nélküli a szövegezési folyamat – sőt, épp az ellenkezője igaz.

A magyar érdek

A magyar érdek jelenleg egyértelműnek látszik: meg kell próbálni érdemben befolyásolni a tervezet szövegét, és arra kell törekedni, hogy a tárgyalási folyamatok a mostani verziónál jóval kiegyensúlyozottabb egyezmény megszületése felé mozduljanak el. Kétségkívül szólnak érvek amellett is, hogy „fel kell állni az asztaltól” (ahogy azt a Trump elnök vezette Amerikai Egyesült Államok tette). Azonban ez azt a kockázatot hordozza, hogy a szöveg a migrációkritikus országok álláspontjának beépítése nélkül fog megszületni.

Ez akkor jelenthet komoly problémát a jövőben, ha az egyezmény ténylegesen hivatkozási alappá válik a későbbiekben, és ily módon negatívan befolyásolhatja a migrációkritikus országok manőverezési képességét (ahogy fentebb jeleztük, a nemzetközi jogi gyakorlat nyomán ez teljesen reális forgatókönyv). Ez pedig mindenképpen egy olyan negatív végkifejlet, amelynek elkerülése érdekében érdemes dolgozni.

Orbán Balázs, a Migrációkutató Intézet igazgatója

Janik Szabolcs, a Migrációkutató Intézet kutatója