Az EU a nemzeteiből építkezik – beszélgetés Armin von Bogdandy professzorral

Az uniós jog fogantatása óta az Európai Unió Bírósága (EUB) meghatározó szerepet játszik az uniós jog fejlesztésében, illetve a nemzeti törvényekhez és a nemzeti alkotmányokhoz való viszonyának meghatározásában. Ugyanakkor ezzel párhuzamosan tanúi lehetünk annak is, hogy az 1970-es évektől, de különösen az elmúlt évtizedben a tagállamok alkotmánybíróságai vagy legfelső bírói fórumai egyre inkább részt vesznek az uniós jog nemzeti alkotmányok alapján történő felülvizsgálatában. Ön szerint milyen lehetséges szerepet kellene a nemzeti alkotmánybíróságoknak játszaniuk az uniós jog fejlesztésében?

Először is szükséges rögzíteni, hogy az alkotmánybíróságok és más felsőbíróságok rendkívül fontos nemzeti intézmények. Az európai társadalmak alapvető logikája megköveteli, hogy ezek az intézmények tevőlegesen részt vehessenek az európai alkotmányos berendezkedésben. Emellett más fontos szerepeket is betöltenek. Például az EUB előtt előzetes döntéshozatali eljárások kezdeményezése révén részt vesznek az európai alkotmányos rend fejlesztésében. Ez a bírósági dialógus egyik intézményesített formája. Másfelől a hatalmi ágak elválasztásában is szerepük van.

Éppen ezért számos alkotmánybíróság az európai „fékek és ellensúlyok” rendszereként szerves részeként gondol magára. Ugyanakkor ezen a téren körültekintőnek kell lenniük. Az európai jog ugyanis a nemzeti jogokhoz képest sokkal erősebben függ az intézmények tekintélyétől, autoritásától, ugyanis a nemzeti hatóságoktól eltérően nincsen fizikai erő a kezükben, hogy döntéseit kikényszeríthessék. Ezt a nemzeti alkotmánybíróságoknak szem előtt kell tartaniuk, amikor ellenőrző szerepbe helyezkednek, és ellensúlyozó funkciójukat gyakorolják. 

Az alapító szerződés 2. cikke felsorol néhány olyan értéket, amelyek közösek az európai integrációban és a tagállamaiban. Véleménye szerint ezek az értékek alulról felfelé vagy felülről lefelé irányuló megközelítésből fakadnak?

Ezeket az értékeket a 27 tagállam nemzeti politikai rendszeréből fakadnak. Ezeket az alapító szerződés 2. cikkében rögzítették. Nem az Európai Bizottság vagy az EUB találta vagy találhatja ki őket, nem jöhetnek felülről. A tagállamok először fél évszázaddal ezelőtt, 1973-ban fogalmazták meg őket. Tulajdonképpen fél évszázados európai együttélést tükröznek.

Ezeket az értékeket azonban egyre inkább olyan célok elérésére használják, amelyek inkább politikai jellegűek. Hogyan látja ezt a tendenciát?

Úgy gondolom, hogy a politikai jellegű célok egyúttal jogi jellegűek is. Politikaiak, mert az egész közösséget érintik, és mert fontosak. Mindemellett azonban ezek jogi kérdések is, és ekként kell tekinteni rájuk. Az a szempont, hogy politikai dimenzióval rendelkeznek, nem változtat azon, hogy jogi kérdésekről van szó. Az alapító szerződés 2. cikkében foglalt értékek nemcsak az Európai Unióra, hanem valamennyi tagállamra vonatkoznak. Nemcsak az Európai Unió működését határozzák meg, hanem minden egyes tagállamnak tiszteletben kell tartania őket. Mind az Európai Unió, mind pedig a tagállamok számára relevánsak.

Véleménye szerint milyen jogi és intézményi jelentősége van a „bíróságok közötti párbeszédnek” Európában?

Az eszkalálódó viták károsak lehetnek mind az európai integrációra, mind annak tagállamaira és a polgárokra nézve. Nagy áldozatokat követelnek, általában véve magas költségekkel járnak. Ugyanakkor számos intézmény állítja magáról, hogy végső autoritással rendelkezik, de formális mechanizmus mégsem működik viszonyaik rendezésére. Ezen megfontolások miatt a „bíróságok közötti párbeszéd” az európai igazságügyi kapcsolatok terén rendkívül fontos szerephez jut.

Látunk példákat arra, amikor ez a párbeszéd már nem működik, de szerencsére ezek a kivételek, és remélhetőleg más intézmények is tanulnak ebből, ami fontos a párbeszéd fenntartásához. Végső soron valamennyi intézménynek érdeke és kötelessége, hogy biztosítsa az európai intézmények működését.

A párbeszéd „egyenrangú” felek között zajlik, vagy pedig inkább valamilyen hierarchikus viszony jellemzi? Ön hogyan látja ezt a kérdést?

A bírósági párbeszédet nem hierarchikus viszonyrendszerben kell elképzelnünk. Sokkal inkább hatásköri szempontok alapján lehet megérteni és kezelni. Az alapító szerződések és az EUB gyakorlata szolgáltatja az együttműködés alapvető keretrendszerét. Ugyanakkor ebben a rendszerben

mert a párbeszéd alapvető kereteit az előzetes döntéshozatali eljárás jelöli ki. Itt nem olyan felülvizsgálati kapcsolatról van szó, amely általában a legfőbb bírói fórumok és a fellebbviteli bíróságok viszonyát jellemzi. Éppen ezért viszonyuk nem is hierarchikus. Mindezzel együtt az uniós jog végső értelmezése az EUB kezében van.

Ugyanakkor láthatjuk azt is, hogy az európai integráció eredetileg gazdasági együttműködésként indult, majd folyamatosan bővült és politikai dimenziót nyert. Ez a fejlődés aztán egyre több és egyre inkább látható konfliktus előtt ágyazott meg. Hogyan orvosolná ezt a jelenséget? Mi a véleménye arról a javaslatról, amely a hatásköri kérdésekre külön bíróság létrehozását törekszik felállítani?

Kétséges, hogy az európai integráció kezdetben is csak gazdasági természetű volt. Az integráció lendületét ugyanakkor a második világháború adta, és ezért a kezdetektől jelen volt az „egyre szorosabb egység” gondolata. Ez pedig egy politikai cél. Abban persze Önnek igaza van, hogy annak idején az elsődleges területek főként gazdasági jellegűek voltak, és az integráció csak később fordult fokozatosan politikai dimenzió felé. Ráadásul

Hajlamosak vagyunk azokat meghallani, akik a leghangosabban kiabálnak. A konfliktusok elsősorban a német alkotmánybíróság második szenátusának, valamint a lengyel és a magyar alkotmánybíróságok döntéseiből fakadnak. Ha vannak is más esetek, azok sokkal inkább elszigeteltek. Ezért a konfliktusok csak kevés intézményben élesednek. És hogy kell-e külön bíróságot felállítani a hatásköri kérdésekre? Nos, ez tulajdonképpen egy régi javaslat, amely egészen az 1970-es évekre nyúlik vissza. Komoly javaslatról van szó, amelyet meg kell vizsgálni. Azonban nem vagyok meggyőződve ennek jelenlegi időszerűségéről. Egy új intézmény ugyanis mindig bizonytalanságot szül. Létrehozása tehát csak abban az esetben lehet ésszerű, ha valódi problémát képes rendeznie. Jelenleg nem látom szükségét egy újabb intézményi réteg létrehozásának Európában. Valójában ezt a javaslatot soha nem karolta fel az európai politikai rendszer. Az európai országok túlnyomó többsége nem gondolja úgy, hogy ez jó reformlépés lenne.

Említette az „Európa népei közötti egyre szorosabb egység” törekvését. Ez a kitétel már az 1957-es Római Szerződésekben is szerepelt. Az európai integráció története során azonban ennek az elvnek a jelentése megváltozni látszik. Olyan integráció szimbólumává válik, amely önmagában végcél, és nem kiegészíti a tagállamokat, hanem idővel a helyükbe lép. Ezzel az elképzeléssel szemben ugyanakkor vannak, akik ragaszkodnak ahhoz, hogy az európai integráció továbbra is eszköz maradjon, amely bár lehet, hogy nélkülözhetetlen és értékes, de végső soron mégiscsak eszköz. Véleményük szerint az integráció végső célja továbbra is a tagállamok. Hogyan látja a „végcél” és az „eszköz” közötti dilemmát?

Nos, ez a valódi kihívást jelentő kérdés, amelyről sokféle szinten lehet gondolkodni. Lehet róla beszélni filozófiai, politikai vagy jogi értelemben. Most jogászként beszélünk egymással, ezért jogi kereteket között célszerű a kérdést vizsgálnunk. Ráadásul az „egyre szorosabb egység” elve az alapító szerződés 1. cikk (2) bekezdésében szereplő jogi fogalom. Ebből a szempontból tehát ez egy kötelező erejű rendelkezés. Ahogyan Ön is említette, ennek a rendelkezésnek az egyik lehetséges olvasata az, hogy a végső cél egy egységes európai nép által lakott szövetségi állam megteremtése. Ugyanakkor ez egy nyilvánvalóan téves jogértelmezés.

Sehol nem szerepel a szerződésekben olyan cél, hogy egyetlen európai népnek vagy nemzetnek kellene létrejönnie. Nincs olyan rendelkezés, miszerint az európai nemzeteknek, az európai népeknek vagy általuk működtetett politikai intézmény-, és szervezetrendszereknek fel kellene oldódniuk az Európai Unióban. Ugyanakkor persze láthatjuk, hogy ma már nem csak nemzeteinknek vagyunk a polgárai.

Az intézményt az 1992-es bevezetésekor még megmosolyogták, ugyanakkor mára az integráció egyik jellegadó sajátosságává vált. Az uniós polgárok mintegy 70 százalékának ez fontos. Tisztában vannak azzal, hogy ez értékes jogokat biztosít számukra. Vagyis az európai integráció többről szól, mint nemzetállamok közötti együttműködés koordinálása.

Vagyis véleménye szerint mit takarhat pontosan az „Európa népei közötti egyre szorosabb egység” kitétel?

Szerintem a nyerő kombináció az, ha összekapcsoljuk az alapító szerződés „egyre szorosabb egység” elvét rögíztő 1. cikkelyét, a 2. cikkel, amely az értékeket tartalmazza. Saját olvasatomban

Ez a jó képlet, mert ezek normatív értelemben fontosak számunkra, ugyanakkor széles mozgásteret hagynak a tagállamoknak a politikai intézményrendszer megszervezése vagy a gazdasági rend kialakítása terén.

És ez mit jelent a szuverenitás szempontjából?

Ez a kérdés is számos különböző aspektusból válaszolható meg. Ha jogi szemszögből nézzük, akkor a szuverén nemzetek az alapító szerződés 1. cikkének (1) bekezdésében jelennek meg. Itt az alapító szerződés az államokra úgy hivatkozik, mint „Magas Szerződő Felek”-re. Ezek a „Magas Szerződő Felek” az eredeti szuverén hatalmukat gyakorolva megkötik az Európai Unióról szóló Szerződést. Ettől a pillanattól kezdve azonban „Tagállamokká” válnak. Tagállamként az alapító szerződések kötelezettségei, normativitása és jogi hatálya alá tartoznak. Még ha az alapító szerződések módosításáról vagy az EU-ból való kilépésről van szó, a szerződések szövege szerint akkor is kötelesek tagállamként, nem pedig „Magas Szerződő Fel”-ként cselekedni. Szuverenitásukat tehát alakítja, hogy az EU tagállamai.

A közelmúltban megindult Európa Jövőjéről szóló Konferencia fórumot kíván biztosítani az EU lehetséges reformjáról, valamint az európai kontinens jövőjéről szóló vitához. Így lehetőséget kínál az EUB hatásköreinek vagy összetételének reformjával, valamint a nemzeti alkotmánybíróságok és az EUB kölcsönhatásával kapcsolatos kérdések megvitatására is. Milyen reformlépéseket tartana megfontolandónak a harmonikusabb és őszintébb együttműködés érdekében?

Az Európa Jövőjéről szóló Konferencia a francia elnök ötleteként indult, és hasznos lehetőséget rejthetne. Ugyanakkor potenciális hatóköre a kezdettől fogva meglehetősen korlátozott, hiszen kizárja a szerződésmódosítás lehetőségét. Természetesen én nem zárom ki, hogy néhány érdekes ötlet majd felmerül, ugyanakkor egyelőre nem azt látom, hogy ez egy innovatív kísérlet lenne. És figyelemmel arra, ahogyan az uniós intézmények ezt szervezik, nem is tartom valószínűnek, hogy idővel majd azzá válik.
Amikor a bíróságok közötti konfliktus enyhítéséről vagy a „bíróságok közötti párbeszéd” elősegítéséről van szó, az egyik fontos szempont a bírák szemléletmódja.

Ezen kívül hasznos lenne, ha a nemzeti alkotmánybíróságoknak lehetőségük nyílna arra, hogy az EUB előtt ismertethessék álláspontjukat. Jelenleg azonban ez nem így van. Ha egy ügy az EUB elé kerül, akkor általában valamelyik minisztérium tisztviselői képviselik a tagállam álláspontját. Úgy sejtem, hogy egy ilyen közvetítés során sok információ „elvész”. Vagyis ha az EUB eljárását úgy módosítanák, hogy az érintett nemzeti alkotmánybíróság vagy bíróság is részt vehessen, az érdemben segítene a konfliktus enyhítésében. Ráadásul, ha emlékeim nem csalnak, akkor ez a szerződések megváltoztatása nélkül is megvalósítható.

Fotó: Földházi Árpád