„Az Európai Unió működésének alapdinamikáját a nemzeti érdekek határozzák meg” – beszélgetés Varju Mártonnal

Varju Márton jogász, az Eötvös Loránd Kutatási Hálózat tudományos tanácsadója, a Közép-Európai Egyetem Jogi és Bioetikai Központjának szenior kutatója. 2013 óta a Lendület program egy kutatócsoportjának vezetője. 2013 és 2017 között a Debreceni Egyetem docense, jelenleg az Eötvös Loránd Tudományegyetem Társadalomtudományi Karán óraadó. Kutatási területei közé tartozik az európai uniós jog, az uniós piacszabályozás, valamint az új technológiák szabályozása. 2002-ben diplomázott a Debreceni Egyetemen, majd 2008-ban az angliai University of Hullon PhD-fokozatot szerzett.

Végigtekintve Varju Márton jogi oktatói és kutatói tevékenységén, jól látható, hogy az Európai Unió és a tagállamok viszonyrendszerének kutatása jelenti az egyik központi témakört. Miért éppen egy ilyen átpolitizált témakör vált súlyponti kutatási területté?

A legtöbb kezdő kutató az uniós jog főbb területeinek megismerésével, elemzésével kezdi a pályafutását. Ilyenek többek között az elsőbbség és a közvetlen hatály elvei, valamint az uniós jogharmonizáció folyamata. Az első tapasztalatok megszerzése után a kutatók olyan uniós szabályozási területek feltérképezésével mélyítik tudásukat, mint az állami támogatási jog, a szabályozott iparágak vagy éppen az adóharmonizáció. Az ilyen speciálisabb területekkel kapcsolatos tudás elsajátításakor minden jogi kutató számára világossá válik, hogy az uniós ágazati szabályozások alapdinamikája nem tisztán jogi logikájú és természetű. Az a jogi tankönyvekben is olvasható alapállítás, miszerint a tagállamok és az Európai Unió közötti kapcsolatot az elsőbbség elve rendezi, a valóságban egy jóval összetettebb politikai-szakpolitikai folyamat egy részeként jelenik meg. Úgy gondolom, hogy jogászként nem spórolhatjuk meg, hogy mélységében megértsük az európai integráció, illetve az egyes közös politikák politikaelméletét, politikai gazdaságtanát vagy éppen szakpolitikai-szabályozási dinamikáját. Az olyan elméletek, mint például a kormányköziség vagy éppen az európaizáció közvetlenül kellene hogy formálják az uniós joggal foglalkozók gondolkodásmódját.  

A jogi, politikai és gazdasági szempontok összefonódása azt jelenti, hogy az uniós jog kutatásához elengedhetetlen egyfajta tudományközi szemléletmód elsajátítása?

Az én szakmai utamon ez a szemléletmód az angliai doktori tanulmányaim során jelent meg, de adódott magából az uniós jog angol nyelvű irodalmából is, amely előszeretettel nyúl interdiszciplináris elemzési módszerekhez. Angliában a doktori értekezésekkel szemben ténylegesen érvényesülő elvárás valamely valódi tudományos újdonság feltárása. Emiatt hamar egyértelművé vált számomra, hogy egy olyan disszertáció elkészítése a cél, amely túlmutat a tiszta jogi dogmatikán. Az uniós jog esetében ez a megközelítés majdnem elkerülhetetlen, ha figyelembe vesszük, hogy a valóban jelentős diskurzusok a jogtudományon kívül, esetlegesen a jog- és a széles értelemben vett politikatudomány határán zajlanak.

A kutatási eredmények, illetve az elmúlt évek tapasztalatai alapján mikét írható le a tagállamok és az Európai Unió közötti viszonyrendszer?

Az Európai Unió – viszonyrendszeréből kifolyólag – egy érdekvezérelt, kölcsönös függőségen alapuló politikai közösség. Az idén a Routledge-nél megjelent monográfiámban azt próbálom bizonyítani, hogy ez az alapvetés egyébként az uniós jogra is rányomta a bélyegét. A tagállamok a saját érdekeik szerint alakítják az európai országok, illetve az Unió intézményei felé képviselt céljaikat. Ez azt jelenti, hogy egy adott uniós szakterület fejlődési pályáját, ideértve az annak keretében elfogadott jogi aktusokat is, a tagállamok közötti érdekegyesség vagy érdekkülönbözőség irányítja. A tagállami érdekek komplementaritása is hasonló hatással bírhat. A történelem folyamán megalkotott uniós irányelvek preambulumának összevetésekor jól látszik, hogy

az elmúlt évtizedekben a jogegyesítés üteme és tartalma a domináns tagállami érdekeket követve változott.

Természetesen egy adott tagállam által képviselt érdekek nem támadhatatlanok, legtöbbször helye van valamiféle kompromisszumnak.

A Lisszaboni Szerződést kompromisszumos szövegként fogadták el, hiszen a további integrációt követelő, valamint a nemzeti szuverenitás védelmét képviselő politikai erők is elértek uniós intézményi reformokat. Az elmúlt évtized tapasztalatai alapján melyik oldal képviselte eredményesebben a saját szempontjait?

Az alapszerződések elkészítése, illetve az alapszerződések módosítása is érdekvezérelt kompromisszumok mentén alakul, így a tagállamok érdekei jelentősen befolyásolják e folyamatok végkimenetelét. Az európai integrációban egymással gazdaságilag, politikailag és társadalmilag versenyző tagállamok vesznek részt, amelyek akkor lesznek hajlandóak közvetlenül kikényszeríthető kölcsönös kötelezettségeket vállalni, ha azok összhangban állnak saját érdekeikkel. Az együttműködési kényszer természetesen így is fennáll, hiszen több területen egymástól kölcsönösen függő nemzetállamokról van szó. Ennek megfelelően realista szempontból nézve

az együttműködés elsősorban nem univerzális ideálokból, hanem az egyes államok szükségleteiből és helyi érdekeiből ered.

Normatív alapokon az európai integráció ezen természete kritizálható, hiszen meglehetősen messze esik a 20. század második felének nyugat-európai ideáljaitól, megfelel azonban annak, ami a szuverenitásukhoz, a hatásköreikhez, valamint az identitásukhoz ragaszkodó nemzetállamok között működképesen létrehozható. Ahogy a Milward-féle történeti elemzésből is kitűnik, az európai föderalizmus utópiája is elsősorban a tagállamok közötti együttműködés kényszerére építhet. Emögött mindig megtaláljuk azokat a nemzeti szükségleteket, amelyek kielégítése igényelheti az egyes tagállami hatáskörök és funkciók európai szintű központosítását. Ez a folyamat természetesen megfordítható, ha a nemzeti érdekek a decentralizáció felé mozdítják el az európai együttműködést.

Az a hipotézisem, hogy az Európai Unió Tanácsában a minősített többségű döntéshozatal kiélesíti az ellentéteket, és a szövetségkeresést prioritássá emeli.

Az Európai Unió Tanácsában is a kormányok érdekei határozzák meg az intézmény működését.

A koalíciók kialakulása dinamikus folyamat, hiszen a tagállamok eltérő érdekeket képviselnek. A szövetségkötés megkerülhetetlen annak ellenére, hogy egymással versenyző tagállamok vesznek részt az Unióban. A tanácsi döntéshozatal, illetve maguk az uniós jogszabályok is jól mutatják az Unió belső sokféleségét, amelynek súlyos politikai, gazdasági és történelmi okai vannak. Talán a leglényegesebb konfliktusforrás, hogy a 27 nemzetgazdaságnak 27 különböző érdeke jelenhet meg az uniós térben. A tagállamok olyan technikainak tűnő kérdések mentén is hajlandóak súlyos politikai konfliktusokat felvállalni, mint például a jogharmonizáció szintje. E dinamika miatt előfordulhat, hogy egy, az 1990-es években piacgazdasági váltás felé induló kelet-közép-európai tagállam könnyebben talál közös hangot egy angolszász típusú piacgazdasággal, mivel mindketten a piacosítás eszközében látják a társadalmi és gazdasági célok elérését. De ennek az ellenkezője is igaz lehet, mivel a volt keleti blokk országaiban az állami szerepvállalásnak komoly hagyománya van. Ez lehetőséget teremt arra, hogy a régió inkább a piacot szigorúbban szabályzó szociális állam ideológiájának mentén keressen európai szövetségeseket.

Az Egyesült Királyság az uniós viszonyrendszeren belül mindig külön hangot képviselt. Meglátásom szerint a brit egyetemeknek, kutatói hálózatoknak fontos szerepük volt abban, hogy a brit uniós tagság kérdésköre a közélet részévé váljon. Ez végül a kilépés melletti többséget is megerősítette. Brit egyetemi körökben mennyire volt tapasztalható az Unió felé tanúsított szkepticizmus?

A tagállamok különböző társadalmi csoportjai eltérően élték meg az európai integráció folyamatát annak minden pozitív és negatív hatásával együtt. A Brexit esetében fontos szerepet játszottak az érzelmek, hiszen az uniós integráció és az angol nacionalizmus közötti konfliktust az idő nem tudta feloldani Az Unióval szembeni ellenérzés a brit társadalmon belül nem volt mindenhol jelen, és sok esetben nehéz megtalálni a racionális alapjait. Az általam is jól ismert Északkelet-Anglia például mindig szoros gazdasági és kulturális kapcsolatot ápolt a kontinentális Európával. Az Európai Unió egyik legelmaradottabb régiójaként jelentős uniós forrásokhoz jutott, ez pedig elősegítette az infrastrukturális beruházások megvalósítását. A szoros holland kapcsolatok nyomai pedig a mai napig fellelhetők a régió építészeti stílusában. Ennek ellenére a lakosság túlnyomórészt a kilépés mellett szavazott. Úgy látszik, hogy a korábban a világ legnagyobbjának számító halászati ágazat csaknem teljes eltűnése a ’70-es években – amelyért egyébként nem a közös halászati politika volt a felelős, hanem a halállomány eltűnése az Északi-tengerből –, mély nyomot hagyott a helyi társadalomban. A régió a 2004 utáni kelet-európai gazdasági migráció keltette változásokat és feszültségeket sem tudta teljes mértékben feldolgozni.

Kevesen vannak Európában, akik nem dogmatikai alapon közelítik meg az uniós kapcsolatokat. Az emberek általában az uniós tagság előnyeit kihangsúlyozzák, míg hátrányait árnyalják. Emiatt a tagsággal kapcsolatos racionális költség-haszon elemzés elképzelhetetlen. A brit akadémiai világban viszont több nézőpont is képviselte magát, így ott kialakult egyfajta kiegyensúlyozott diskurzus az uniós tagsággal kapcsolatban.

Szerintem a kutatók feladata az államok, az államok közötti együttműködési rendszerek, valamint a nemzetközi szervezetek normatív szempontú elemzése, illetve működésük normatív alapokon nyugvó kritikája. Ez önmagában nem jelent problémát, hiszen ezen elemzések az Európai Unió és a tagállamok számára is iránymutatóak. Nagy-Britanniában ennek komoly hagyományai vannak, ezért is vonzó a brit akadémiai közeg a kutatók számára. A Brexittel kapcsolatos politikai és társadalmi vitát a brit akadémiai szféra próbálta a maga limitált eszközeivel racionális keretek között tartani. Ennek során láthatóvá vált, hogy az Unióval szemben felhozott szokásos politikai kifogások mennyire összetett viszony- és felelősségrendszert akarnak leegyszerűsítve kritizálni. Ahogyan az is, hogy a helyi érdekek és szükségletek kielégítését tekintve Nagy-Britannia uniós tagsága messze nem annyira negatív, mint ahogy azt a politikai kampány láttatni akarta.

A kontinentális és a brit jogfilozófia keveredése a szigetország egyetemein alátámasztja azt a nézetet, miszerint minden európai országnak saját jogi gondolkodása van. Hogyan közelítenek ezek a különböző attitűdök az uniós jogegységesítés, valamint a jogközelítés kérdéseihez?

A különböző jogi kultúráknak valóban lehet szerepe az uniós jog alakulásában. Én azonban azt látom, hogy jogközelítés, illetve a jogegységesítés elsődlegesen a tagállamok érdekeitől, illetve azok összeegyeztethetőségtől függ. Az egyes uniós szabályzási területek között egyébként is jelentős különbségeket lehet felfedezni. Például az általános forgalmi adó/hozzáadottérték-adó (HÉA) területén a jogharmonizáció szintje nagyon magas. Ennek oka azonban az, hogy a HÉA viszonylag jól illeszkedik a tagállamok nemzeti adópolitikájába, illetve a belső piac működésével is ez a forgalmi adó áll a legjobban összhangban. Ezzel szemben ott vannak azok a közös szabályozási területek, amelyek esetében a helyi sajátosságok megőrzése közvetlen előnyökkel jár. Például a munkaerőpiaci szabályozás területére alacsony szintű jogközelítés jellemző. Ennek oka, hogy

a tagállamok nemzetgazdasági érdekeik miatt nem támogatják a kiterjedtebb jogharmonizációt.

Amennyiben egy tagállam úgy versenyzik a világgazdaságban, hogy alacsonyan tartja a munkavállalók védelmét, nem áll majd érdekében a magasabb védelmi szintet eredményező az uniós jogharmonizáció felgyorsítása.

Előfordulhat, hogy egy tagállam, így például Magyarország nem ellenkezik az uniós szintű jogközelítéssel, a jogegyesítést azonban elutasítja. A tagállamok közötti, jogharmonizációval kapcsolatos érdekütközések miként jelennek meg az uniós viszonyrendszerben?

Az Unióban egymásra utalt, bizonyos területeken egymástól kölcsönös függőségben lévő tagállamok próbálnak meg együttműködni, amelyek azonban versengenek is egymással. Ennek a versengésnek a hátterében eléggé különböző nemzetgazdaságok állnak, és sajátos érdekeik közvetlenül meghatározzák, hogy hogyan viszonyulnak a jogközelítéshez, illetve a jogegységesítéshez egy adott területen. Ebben a viszonyrendszerben

teljesen elfogadható, ha a magyar kormány a magyar nemzetgazdaság érdekeit – például annak versenyképességét – tartja szem előtt.

A magyar nemzetgazdaság, illetve annak szereplői számára hátrányos lehet egy olyan szintű jogegységesítés, amelynek implementációja elfogadhatatlanul magas költségekkel jár. A magyar kormánynak természetesen számolnia kell azzal, hogy az alacsonyabb szintű jogharmonizáció veszélybe sodorja a közös uniós fellépés nem gazdasági fókuszú – például egészségvédelmi – célkitűzéseit. Meglátásom szerint nem probléma, ha egy állam a saját gazdasága és társadalma javát nézve a jogharmonizáció során kiáll az érdekei mellett, hiszen a többi tagállam is ezt teszi. Példaként a munkaidő-szabályozás területét említeném, ahol elvi szinten megvolt a közös hang a tagállamok között, de a konkrét jogharmonizációs folyamat részleteinek kidolgozásakor kiütköztek a nemzetgazdaságok versenyképességi aggályai. Az Egyesült Királyság ezen a téren vállalta a konfliktusokat, és végig próbálta a jogharmonizációt a számára megfelelő irányba kormányozni, sőt meg is támadta az elfogadott jogharmonizációs aktust. A brit nemzetgazdaság ugyanis egy olyan dinamikus munkaerőpiacra épül, amelyet egy esetleges jogegyesítés hátrányosan érintett volna.

A hallgatói és oktatói nézőpontokkal kapcsolatban brit és magyar környezetben egyaránt gyűjtött tapasztalatok alapján milyen szemléletmódot érdemes átadni a diákok számára, ha azt akarjuk, hogy sikeresen sajátítsák el az uniós jogi gondolkodást?

Az előadásokon nagy hangsúlyt fektetek arra, hogy az uniós jogot, illetve az uniós közpolitikai rendszert annak kontextusában mutassam be. Fontosnak tartom, hogy a hallgatók megértsék az uniós viszonyrendszer alapjait, hiszen az Unió nem egy ellentétektől mentes, légüres tér. Nem is szabad így közelíteni az európai viszonyrendszerhez, mivel az Unió intézményeiben társadalmak és nemzetgazdaságok sorsáról döntenek. Ami belekerül egy uniós irányelvbe, az meghatározza a tagállamok fejlődési pályáját. Ha hihetünk Stanley Hoffmann klasszikus elemzésének, egyáltalán nem garantált, hogy az irányelv által kijelölt pályán a várt előnyök meg fogják haladni azokat a kockázatokat és hátrányokat, amelyek már az uniós döntéshozatal során is láthatóak voltak. Ez pedig a politikai felelősség és kockázatok szempontjából nehéz dilemma elé állítja a tagállami kormányokat. Például egy komplex földgázpiaci szabályozás viszonylag konkrét előnyökkel járhat az európai piac egészére nézve, viszont az egyes tagállamok számára olyan kockázatot rejthet magában, amelyet esetleg az adott kormány nem kíván felvállalni. Például gyengítheti a kormány befolyását arra vonatkozóan, hogy a lakosság és a gazdasági szereplők milyen árakkal találkoznak a mindennapokban.

A saját politikai ösztöneiket követő tagállai kormányok pedig könnyen konfliktusban találhatják magukat az Európai Bizottsággal,

amely megtámadhat olyan, a lakosság életszínvonalára közvetlen hatással lévő tagállami intézkedéseket, mint például a magyar rezsicsökkentést. Ebből is látszik, hogy az uniós viszonyrendszer dinamikája mindenkit érint.

Az uniós viszonyrendszeren belül egyre látványosabban van jelen a különböző uniós, nemzetközi és tagállami bíróságok közötti konfliktus. Az Európai Unió Tanácsában, illetve az Európai Parlamentben tapasztalt érdekkülönbségek bírói fórumokon való megjelenése is a megszokott uniós dinamika része?

Nem szabad elfelejteni az uniós viszonyrendszer alapját, vagyis hogy a jogszabályok kompromisszumos megállapodások eredményei. Így amikor értelmezési konfliktus adódik a nemzeti alkotmánybíróság vagy nemzeti felsőbíróság, valamint az Európai Unió között, az általában a normaszöveg, illetve az azt övező általános jogi környezet pontatlanságaiból ered. A különböző érdekekkel rendelkező tagállamok ugyanis gyakran nehezen tudnak megállapodni egy olyan közös normaszövegben, amely tényleg pontos szabályozási környezetet tud teremteni. Hasonló helyzetet eredményez az általános jogelvek alkalmazása, amelyeknek az a szerepe, hogy a normaszöveg pontatlanságait, illetve hiányosságait kipótolják. Emiatt a jogértelmezésben problémák merülhetnek fel, amelyek feloldása a bírósági döntéshozatal és a jogi érvelés feladata.

Az EU Bíróságot sokan kritizálják jogértelmezési aktivizmusa miatt.

De ha valaki jól ismeri az igen kiterjedt és rendkívül sokféle ítélkezési gyakorlatot, tudja, hogy az ilyen általánosító értékelések meglehetősen gyenge lábakon állnak. Az EU Bíróságok joggyakorlata természetesen nem hibátlan, de a felek jogi tudásán és jogi érvelési képességén is múlik, hogy milyen ítélet születik.

***

A cikk a Pallas Athéné Domeus Educationis Alapítvány támogatásával valósult meg.