A Nyugat-Balkán kihívásai: etnikai konfliktusok, gyenge állam, távolodó integráció

A Nyugat-Balkán hol is van?

A „Nyugat-Balkán” az uniós bürokraták által adott, korábban nem létező földrajzi név. Azt az EU tagállamai által körülvett, az európai intergációból egyelőre kimaradt hat országot jelenti, amelyek ebben a formában sem politikailag, sem történelmileg soha nem alkottak egységes térséget, csupán az EU által azonosan kezelt helyzet miatt kerültek egy táborba. Albánia, Bosznia-Hercegovina, Észak-Macedónia, Koszovó, Montenegró, Szerbia: a terület közvetlen szomszédságunkban van, mégis sokaknak távolinak tűnik. A soknyelvű, -etnikumú és -vallású térség igen heterogén, az országok történelmében és mai helyzetében mégis számos közös vonás és kihívás lelhető fel. Az ortodox szerbek, montenegróiak és macedónok, a muszlim bosnyákok és albánok mellett katolikus horvátok élnek egymás mellett, sajnos nem mindig békében. Nyelvileg a délszláv dominancia a meghatározó a térségben, ezen belül is a szerb jelenlét: Albánián kívül minden országban él számottevő szerb népesség. Albánia és Koszovó albán társadalmak, de Észak-Macedóniában is a lakosság 1/3-a albán.

A történelmi gyökerek közösek: a középkori, nagy kiterjedésű, de bizonytalan és ingadozó határokkal rendelkező önálló keresztény államok (szerb, bolgár) hanyatlása után az egész Balkán török uralom alá került. A világos történelmi határok hiánya számos későbbi konfliktus melegágya volt. A török birodalom visszaszorulása utáni időszakban - nem utoljára – a régió Európa lőporos hordójává vált, az önállósulási törekvések és a nagyhatalmi érdekek ütközőzónája miatt. A térséget az érintett népek képviselőinek távollétében rendező 1878-as berlini kongresszus csak Szerbiának és Montenegrónak adott függetlenséget, Albánia 1912-ben önállósodott, a többi állam nem kapott szuverenitást. Az első világháború után a térség új szervező ereje a délszláv szövetség lett: Szerb-Horvát-Szlovén Királyság, majd a királyi, végül a titoi Jugoszlávia - rövid ideig úgy tűnt a második világháború után, hogy ebbe még Albánia is belép, ám Enver Hodzsa végül mégis szakított Titoval, és a világ legizoláltabb államát hozta létre, száz évvel visszavetve Albánia fejlődését. A szocialista Jugoszlávia felbomlása után súlyos fegyveres etnikai konfliktusok alakultak ki (Bosznia, 1992-1995, Koszovó 1998-1999, Macedónia, 2001). Szlovénia és Horvátország elköszönt egykori testvérnemzeteitől, és ma már az EU tagja – nem is örülnek, ha valaki a Nyugat-Balkánhoz sorolja őket.

Állami funkciók és diszfunkciók: csak külső megoldás lehetséges?

Az államéletet tekintve három fő gócpont van: az alkotmányozás megkésett, külső hatalmak általi folyamata, a demokráciát rendre felülíró, etnikai csoportok érdekeit védő szabályok, valamint a jogállamiságon és hatalommegosztáson alapuló modern igazságszolgáltatás és közigazgatás hiánya. 

A térség alkotmányait sokszor írták külföldi tárgyalóasztalokon. Előfordult, hogy a török szultán adott alkotmányt a szerbeknek, de oktrojált (azaz kívülről ráerőltetett) alkotmánynak tekinthető Bosznia-Hercegovina 1995-ös, valamint Szerbia és Montenegró államközösségének 2003-as alkotmánya is. A nagyhatalmak felügyelete – mindenekelőtt az USÁ-é - belső válságok esetén is kulcsszerepet játszott: az 1998-as albán alkotmány, valamint a 2001-es koszovói és ohridi (macedón) rendezés is jelentős amerikai szerepvállalással született meg. A nép ezekbe a folyamatokba nem szólhatott bele, ám a függetlenség kivívásában a népszavazásoknak volt szerepe. Így döntött az önállóságról Bosznia-Hercegovina (1992), Észak-Macedónia (1991), Koszovó (1991), Montenegró (2006) népe. 

Koszovó és Bosznia-Hercegovina estében az állami szuverenitás ma sem teljes: a parlament mozgásterét behatárolja a nemzetközi közösség jelenléte, bár egyre csökkenő mértékben. Koszovóban 2014 óta a nemzetközi szervezetek csak tanácsadó jogkörben vannak jelen, Bosznia-Hercegovinában az ENSZ Főképviselőjének széles, parlament által meghozott törvényeket is felülírni képes hatáskörei ugyan papíron továbbra is megmaradtak, azokat azonban az utóbbi évtizedben érdemben nem gyakorolta. A nemzetközi felügyelet szintjét jelzi, hogy Bosznia-Hercegovina állami szintű, kilenctagú alkotmánybíróságának három tagját a Strasbourgi emberi jogi bíróság jelöli ki a külföldi jogászok közül. A két ország még nemzeti jelképeit sem maga alkotta a címer, zászló, amely a többnemzetiségű létet fejezik ki (csillag motívum), a nemzetközi közösség segítségével jöttek létre.

Bosznia-Hercegovina ráadásul a világ legkomplexebb államának tekinthető: két, magára önálló országként tekintő „entitás” alkotja: a bosnyák-horvát többségű Bosznia-Hercegovinai Föderáció, és a Szerb Köztársaság. A Föderáció ráadásul 10 nagyfokú önállósággal bíró kantonra oszlik, saját parlamenttel és kormánnyal. Emiatt az országban valószínűleg a legnagyobb az egy főre jutó miniszterek száma. A nagyobb baj azonban, hogy ezek az országrészek alig kommunikálnak, működnek együtt egymással.

Demokrácia v. etnokrácia

Az etnikai heterogenitás és az ebből adódó kofliktusok az egész államéletet átszövik, különösen Bosznia-Hercegovinában, Koszovóban, és Észak-Macedóniában. A politikai hatalom etnikai csoportok közötti megosztásának többféle modellje is kialakult: Bosznia-Hercegovinában az „államalkotó nemzetek” (bosnyák, horvát, szerb) egyenrangúsága és a kölcsönös vétójogok, Koszovóban és Észak-Macedóniában a kisebbségi csoportok arányos reprezentációja az állam szinte minden intézményében. Utóbbi kettő is különbözik egymástól: míg Észak-Macedóniában az albánok a maguk követelésére kaptak ilyen jogokat, Koszovóban az ország államiságát el nem ismerő szerbek nem kértek effélét, azokat szinte „akaratuk ellenére”, és a fiatal állam nemzetközi közösségnek való megfelelni akarása miatt kapták. Érdekes ebből a szempontból Montenegró, amely soknemzetiségű, heterogén állam. Ám a politika nem a csak az etnikai határok mentén, hanem bizonyos alapkérdésekhez való viszonya szerint rendezi a pólusokat, ilyen például a Szerbiával való viszony, vagy a közös montenegrói identitás kérdése. 

Az etnikai alapú hatalomgyakorlás és -megosztás legkézenfekvőbb eszköze az állami intézmények személyi összetételének etnikai alapokra helyezése. Ez a legkövetkezetesebben Bosznia-Hercegovina állami működésén látszik: a mindenkori választás eredményétől függetlenül mindig azonos etnikai képviseletet biztosít az alkotó nemzeteknek (és csak nekik) bizonyos posztokon.

Ezeket a kőbe vésett etnikai arányokat demokratikus úton nem lehet megváltoztatni, azaz a demokráciát az etnokrácia írja felül. Koszovóban is találkozunk hasonló szabályokkal: a szerb kisebbség a választási eredménytől függetlenül 10 helyre jogosult a parlamentben, és más kisebbségek „kvótája” is meg van határozva. Észak-Macedónia inkább a parlamenti szavazási szabályokon keresztül és az etnikai pártok színre lépését segítő választási küszöb eltörlésével igyekezett az etnikai reprezentációt megjeleníteni. Ezek a megoldások többnyire a demokratikus működés rovására mennek: nem csak az számít, hogy ki kapja a legtöbb szavazatot, hanem hogy az adott tisztséget milyen etnikum képviselője tölt be. Ezek a megoldások viszont nem oldják, hanem tartósítják az etnikai széttagoltságot, és megbénítják az állami működést.

Az alkotmányos reform szükségességét Bosznia-Hercegovinában az adja, hogy az alaptörvény egyes rendelkezéseit az Emberi Jogok Európai Bírósága 2009-es egyezménysértőnek mondott ki, mivel a három „államalkotó nemzet” képviselői között bizonyos tisztségeket egyenlő arányban kell betölteni, ezzel kizárva a többi nemzeti-etnikai kisebbség képviselőjét a képviseletből és a hatalomgyakorlásból. A panaszt egy roma és egy zsidó beadványozó fogalmazta meg (Sejdic és Finci ügy). Az alkotmány módosítása azonban nehéz dió, hiszen a Daytoni megállapodásban lett rögzítve. A formális módosítás nélkül is elindult azonban egy alkotmány-fejlesztési folyamat Bosznia-Hercegovinában, melynek motorja az ENSZ főképviselője. Az elmúlt években így épült ki például az addig egyáltalán nem létező egységes igazságszolgáltatás és ügyészség rendszere. 

Gyengélkedő demokrácia és jogállamiság 

A politikai rendszer instabilitását jelzi, hogy alig van olyan parlament, amelyben az ellenzék ne hirdetett volna már bojkottot a parlamenti munkában. Az általában igen alacsony részvételi aránnyal zajló választások után a parlament és kormány megalakítása sokszor húzódik el a politikai viták miatt, néha az intézmények átmeneti teljes bénulásához vezet. A választók nem az intézményekben, hanem az etnikai főnökökben, pártvezetőkben bíznak. Az ellenzék helyesen ismerte fel, hogy az üres padsorok, a politikai párbeszéd hiánya az európai integrációban előbbre tartó államokban a parlamenti többség számára a nyomásgyakorlás hatékony eszköze lehet – a parlamenti munka bojkottálása mindig előkelő helyet kap az Európai Unió monitoring-jelentéseiben. 

A jogállam és demokrácia megerősítése elsősorban nem belső vágy, hanem külső kényszer: 2011 óta az Európai Unió új megközelítést alkalmaz a csatlakozási tárgyalásokon: a 23-as (bíróságok és alapvető jogok) és 24-es fejezetet (igazság, szabadság, biztonság) előre sorolják a többivel szemben, és e területeken alapvető reformok elindítása és végrehajtása a többi fejezet megnyitásának feltételét jelenti. Ennek megfelelően a feladatok teljesítése inkább formális, és nem hoz rendszerszintű változásokat. A jogalkotási napirend meghatározó eleme az európai integráció mindegyik államban, a parlamentek egyre gyakrabban alkalmaznak gyorsított eljárásokat a jogharmonizációra hivatkozva. 

A legnagyobb kihívást a bírói függetlenség megteremtése adja, mivel a politika még mindig meghatározó befolyást gyakorol a bírók kinevezésére, vagy közvetlenül a bíróválasztás parlament általi aktusa (Szerbia), vagy a bírók kinevezését végző az igazságszolgáltatási tanácsokban érezhető politikai befolyás (Albánia) által. A kormány parlamenti ellenőrzése általában gyenge, súlytalan, a miniszterek nemegyszer egyszerűen hiányoznak a parlamenti ellenőrzés alkalmairól. A korrupció miatti átvilágítási eljárás megbénított több intézményt: a kilenctagú albán alkotmánybíróság csupán két bírája ment át az átvilágításon. Mind a közigazgatás, mind az igazságszolgáltatás ismétlődően szakemberhiánnyal küzd, az alacsony bérezés miatt a korrupció szintje e területeken – a folyamatos küzdelem ellenére - magas. A 19. századi és szocialista közigazgatás öröksége a kiterjedt, nem versenyképes bürokrácia, elégtelen forrásokkal és demokratikus legitimációval. 

Tovább az integráció útján?

Az 1990-es évek fegyveres konfliktusai lezárultával, önállóságuk kivívásával mindegyik Nyugat-balkáni államban – sokszor külső segítséggel - létrejöttek az önálló állami működés feltételei. A reformfolyamatok elsődleges mozgatója ma már az európai integráció. A folyamatot külső szereplők értékelik, a megvalósítást donoroktól származó külső források teszik lehetővé. Ezáltal a folyamat ismét kívülről irányítottá válik, a belső motiváció helyét a külső tényezőknek – és pénzügyi, politikai ösztönzőknek - való megfelelni akarás veszi át. 

A csatlakozás  EU által kínált perspektíva vonzó ugyan a nyugat-balkáni államok számára, de kérdés, hogy ez elég lesz-e ahhoz, hogy belső vitáikon, kríziseiken túllépjenek, ahogyan ez például a visegrádi országok esetében történt. Ehhez jön a csatlakozás egyre távolabbi perspektívája: több EU-tagállam behúzta a kéziféket (Franciaország), pedig az egyik állam még a nevét is megváltoztatta (Észak-Macedónia), hogy Görögországgal fennálló szomszédsági konfliktusát rendezze az integráció érdekében. 

A Nyugat-Balkán államai mellett maga az EU is válaszút előtt áll: ha nem fogadja be a hat egyre türelmetlenebb jelentkezőt, megjelennek más, a térséghez kulturálisan kötődő hatalmi tényezők - Törökország vagy Oroszország - amelyek készek magukhoz édesgetni a nyugatból kiábrándult társadalmakat. Kérdés, mi a kisebbik rossz: kevésbé felkészült tagállamokat befogadni, vagy kívül tartani és ezzel külső nagyhatalmak felé tolni őket. A válasz megtalálásában Várhelyi Olivér, a magyar uniós bővítési biztos fontos szerepet fog kapni. 

A szerző a Károli Gáspár Református Egyetem docense, illetve a Nemzeti Közszolgálati Egyetem tudományos főmunkatársa

***

A cikk a Pallas Athéné Domeus Educationis Alapítvány támogatásával valósult meg.