A nemzetállamok iránti hűség már nem magától értetődő – beszélgetés John Marini professzorral

A nemrég megjelent Unmasking the Administrative State című könyvében azt mutatja be, hogyan nyert teret az Egyesült Államokban a bürokratikus elveket valló „adminisztratív állam”, és hogyan szorította ki a képviseleti elven alapuló kormányzást. Melyek azok a történelmi fordulópontok, amelyek ide vezettek?

Az adminisztratív szabályok alkotmányossággal szembeni térnyerése két szinten ment végbe. Egyfelől gyakorlati-politikai, másfelől elméleti szinten. Az amerikai politikai kultúra és intézmények átalakulásának legfontosabb fordulópontja az eszmék világába tehető. A 19. század végén a történelemfilozófia aláásta az alkotmányosság alapelveit. Eszerint ugyanis az ésszerűnek hitt történelem határozza meg a múlt és a jövő szellemi és morális irányvonalait. Ez a felfogás ágyazott meg és biztosított legitimitást a 20. századi progresszív mozgalomnak, amely életre keltette az úgynevezett „adminisztratív államot”.

Hogyan befolyásolta ez a felfogás az államról alkotott elképzeléseket?

Az adminisztratív, vagy ahogyan Hegel annak idején megfogalmazta, a racionális állam legitimációját a történelem menetében rejlő ésszerűség feltételezése alapozta meg. A racionális állam lényegében egy társadalmi szerveződés, amely a szükségszerű történelmi haladás megfelelő mederben tartása érdekében jön létre. Ugyanakkor ez azt is jelenti, hogy a racionális állam a politikai uralom helyébe kíván lépni. Egy tudományos igazságokból levezetett kormányzat hatalma azonban már nem lehet korlátozott, hiszen tévedhetetlen. Egy ilyen kormányzati hatalom célja pedig az, hogy minden társadalmi és gazdasági problémára megoldást nyújtson. A gazdasági és társadalmi élet folyamatos átformálásához viszont nélkülözhetetlenné váltak a társadalomtudományok. Így az emberi fejlődés előmozdításához szükséges elméleti és gyakorlati feltételek előteremtése miatt az igazgatás fokozatosan kiszorítja a politikát.

Miért jelent az „adminisztratív állam” fenyegetést az amerikai alapító atyák által elképzelt képviseleti demokráciára?

Az alkotmány ugyan még mindig megszabja az amerikai kormányzati intézmények struktúráját, de azokat már nem tölti meg élettel. A huszadik század második felének legnagyobb részében az amerikai kormányzat politikai intézményei az „adminisztratív állam” beágyazásán munkálkodtak. Ez az átformálódás ugyanakkor egy mélyebb dilemmát is felszínre hozott. Vajon az „adminisztratív állam” összhangban áll-e az alkotmányos kormányzattal? Erre a kérdésre önmagában a jog, az intézmények vagy akár a választásokban és a többségi elvben testet öltő politika alapján nem lehet választ adni. Ezt a kérdést kizárólag az alkotmányt és a kormányzás alapjait lefektető elmélet legitimitásán keresztül lehet értelmezni.

Az amerikai alkotmányos berendezkedés ugyan legitimálta a népszuverenitást, de nem egy pusztán többségi elven működő rendszert hozott létre. Eredetileg egy olyan társadalmi vagy politikai szerződés volt, amely az egyéni szabadságok, a jogok és a tulajdon szavatolása érdekében kötetett. A kormányzati intézmények ennek megfelelően a saját legitimitásukat a kormányzottak, vagyis az emberek felhatalmazásából merítették. Ebből következően a tisztségviselők az alkotmányból származtatták autoritásukat, és a kormányzati hatalom az alkotmányban megfogalmazott céloknak alárendelten működött.

Hogyan látja ezt a jelenséget az európai kontinensen, illetve az Európai Unióval kapcsolatban?

Egyértelmű, hogy ma már szinte valamennyi modern kormányzat, valamint gazdasági és társadalmi szervezet racionális adminisztratív struktúráktól függ. Az Európai Unió az elsődleges példája egy ilyen racionális szabályrendszer kialakításának. Nincsen ezért semmi meglepő abban, hogy Alexandre Kojeve hegeliánus tudós a szupranacionális Európai Unió egyik legfontosabb szellemi atyjának számít. Jól tudta, hogy az adminisztráció, az igazgatás a racionális állam kormányzatának gerincét alkotja. Ezen kívül ragaszkodott ahhoz az elképzeléséhez, miszerint történelmi szükségszerűség, hogy a racionális állam egy univerzális és homogén állammá fejlődik. Európában csakúgy, mint Amerikában ezért az egyik legsürgetőbb gyakorlati és politikai kérdés az, hogyan lehet a nemzeti és alkotmányos rend keretei között megalakított politikai szabályozást összeegyeztetni az adminisztratív szabályozással. A második világháborút követően ugyanis a történelemfilozófiai alapon álló dogmatikus haladáshit tekintélye előtt meghajolva a politikai tisztségviselők tudatosan lemondtak a nemzet, az alkotmány és a nép felhatalmazásán alapuló hatalmukról. A modern adminisztratív állam tehát úgy erősítette meg uralmát, hogy közben nem tett szert valós demokratikus legitimitásra.

A könyvében úgy fogalmaz, hogy a Trump elnökség fontos célkitűzései közé tartozik a washingtoni „mocsár lecsapolása”. Hogyan érti ezt?

Amerikában az adminisztratív állam folyamatos terjeszkedésével olyan erős hatásköröket szerzett meg magának a központi igazgatási struktúrában, amelyeket nehezen lehet összhangban állónak tekinteni az alkotmányos korlátokkal. Emellett a külön-külön hatalmi ágakat megtestesítő politikai intézmények nem is képesek alkotmányos módon, vagyis úgy működni, hogy egyfelől a saját intézményi szempontjuknak megfelelő, másfelől pedig a közjóval egyező közpolitikai megfontolásokat érvényesítsenek. Magát az alkotmányt is oly módon értelmezték, mint ami elősegíti, hogy a kormányzat politikai intézményei az adminisztratív állam követelményeihez igazodjanak.

Így például a Kongresszus is egy egészen sajátos és ellentmondásos helyzetben van. Miközben megpróbálja megtartani a központi államszerkezetben őt megillető előkelő helyet, addig éppen azokat az alapvető hatásköröket engedi át, amelyek megalapozták ezt az előkelő helyét. A Kongresszus ugyanis tudatosan feladta, és az adminisztratív, igazgatási apparátushoz delegálta a törvényalkotási hatásköreinek legnagyobb részét. Mindezt azért tette, hogy egy új és racionálisabb alapokon álló döntéshozatali eljárást lendítsen működésbe. De az alkotmányos szabályozással ellentétben a bürokratikus szabályozás a gazdasági és társadalmi érdekcsoportok nevében, tudás mentén történő szabályozást jelenti. A szellemi elitek pedig kiváltságos módon nyertek hozzáférést azokhoz a racionális struktúrákhoz, amelyek megszabják a kormányzatokból, a köz- és magánszervezetekből, valamint NGO-kból álló globális rendet. Ezzel egyidejűleg pedig a nemzetállamokhoz fűződő politikai hűséget ma már nem lehet magától értődőként venni.

A könyve szerint a Watergate botrány és a Richard Nixonnal szembeni impeachment akadályozta meg az egyre erősödő „adminsztratív állammal” szembeni fellépést. Hogyan látja a Trump elnököt érintő eljárást?

Richard Nixon éppen akkor volt elnök, amikor az „adminisztratív állam” megerősödött Washingtonban. A bürokrácia ebben az időszakban folyamatosan terjeszkedett. Nixon volt az első olyan elnök, aki látta, hogy az adminisztratív uralom nem egyeztethető össze a politikai vezetéssel. Nem lehet ugyanis az emberek egyetértésével működő kormányzatról beszélni, ha annak nincsen hozzáférése azokhoz, akik a hatalmat ténylegesen gyakorolják, vagyis a bürokratákhoz. Nixon elnök a második ciklusa során megkísérelte a politikai és adminisztratív hatalmat decentralizálni, és visszatelepíteni a tagállamokhoz és a helyi önkormányzatokhoz. Ez a kísérlete ugyanakkor kudarcot vallott. Mintegy negyven évvel később úgy tűnik, hogy Donald Trump elnök is megpróbálja helyreállítani a politikai vezetést, csak éppen sokkal kedvezőtlenebb körülmények között, mint amelyekkel Nixonnak szembe kellett néznie. Hogy milyen eredményt ér el, az később fog kiderülni.

Amerika elérte azt a pontot, hogy a bürokrácia az, amelyik megszabja a politikai hatalmi ágak célját, illetve megteremti egységüket. Ezen felül pedig a bürokrácia maga is egy frakcióvá erősödött a központi adminisztratív szabályozásban. Többé már nem egy semleges, kétpárti kiszolgálója a politika uralomnak. Közel fél évszázados erősödésének eredményeként a bürokrácia a progresszív liberalizmus konzervatív védelmezőjévé vált. Amikor azonban a kormányzati intézmények nemhogy megszabni képtelenek a társadalmi közjó jelentését, de már vitázni sem tudnak róla, akkor az érdemi politika lényegében megszűnik. A saját magukat nemzetállamoknak tekintő modern kormányzatok előtt álló nagy kihívás az, hogyan egyeztetik össze egymással a racionális szabályozást és a demokratikus alapú politikai irányítást.