A demokratikus deficit az EU létét is fenyegeti - beszélgetés Michael J. Glennonnal

Ön a szerzője a National Security and Double Government című könyvnek, amelyben arra mutat rá, hogy az Egyesült Államokban „kettős kormányzat” működik. A látható, intézmények, mint például a Kongresszus, az elnök vagy a bíróságok mögött ügynökségek hálózata az alkotmányos elszámoltathatóságtól mentesen működik. Hogyan lehet ezt a jelenséget megérteni?

A „kettős kormányzat” kifejezés nem tőlem származik. Walter Bagehot az 1860-as években a brit alkotmány működésének jellemzéséhez alkotta meg a fogalmat. Felfogása szerint két különböző csoportba tartozó kormányzati intézményekre utal: egyrészről az úgynevezett „méltósággal övezett” intézményekre, amelyekről a lakosság azt gondolta, hogy ténylegesen irányítják a kormányzatot – a király és a lordok háza –, másrészről a Bagehot által „hatékony intézményeknek” nevezett titkolt intézményekre, amelyek ténylegesen gyakorolták a hatalmat – a miniszterelnök, a kabinet és a Képviselőház. Bagehot azt gondolta, hogy ezzel az elválasztással Nagy-Britannia fokozatosan egy titkolt köztársaság felé sodródik, elkerülve egy olyan nagyobb cezúrát, amely más demokratikus átalakulásokat jellemzett.

A könyvemben arra az álláspontra jutok, hogy az Egyesült Államok a nemzetbiztonsági politikájának kialakítását illetően egy hasonló kettős intézményrendszer felé sodródott el. A lakosság azt hitte, hogy az általam „madisoninak” nevezett demokratikus úton ellenőrizhető intézmények, vagyis a Kongresszus, a bíróságok és a végrehajtó hatalom irányítanak, de a nemzetbiztonsági politikát valójában nagyrészt a szövetségi kormányzathoz tartozó katonai, bűnüldöző és hírszerző ügynökségek több száz vezetője határozza meg és hajtja végre. Ezek a vezetők általában felfújják a külső és belső biztonsági fenyegetéseket, és a demokratikus elszámoltathatósággal szembeni ellenállásuk miatt az Egyesült Államok fokozatosan az autokrácia irányába sodródott.

Az Egyesült Államok történetének mely időszakában tudja beazonosítani egy ilyen „kettős kormányzat” jelenlétét?

Ez egy érdekes kérdés. Az első nyomai a Wilson elnökség alatt váltak láthatóvá a Palmer rajtaütéssel [1919 novembere és 1920 januárja között Alexander Mitchell Palmer igazságügyi tárcavezető és legfőbb ügyész irányításával az anarchistának és kommunistának tartott személyek üldözése] és más, a különvélemények elnyomására irányuló titkolt törekvésekkel, amelyet a modern FBI előfutárai felügyeltek. De a Truman elnökség volt az, amelynek során ezek az erők valóban egységgé forrtak. Truman elnök titkos rendelettel alapította meg a Nemzeti Biztonsági Ügynökséget, vezérkari tanácsban központosította a katonai hatalmat, és aláírt a CIA felállításáról szóló törvényt. Érdekes, hogy

és egy „katonai állam” felé sodródnak. De a liberális demokraták, akik féltek a szovjet terjeszkedéstől, valamint attól, hogy bürokratikus infrastruktúra híján nem tudnak ellenállni, támogatták a hatáskörök központosítását.

Azóta a nemzetbiztonsági bürokrácia szervesen növekedett, és mára a madisoni intézmények fölé kerekedett. A Kongresszus tagjainak csak általános tudásuk van, de nincsen meg sem a szakértelmük, sem pedig a hajlandóságuk ahhoz, hogy olyan kérdésekbe szóljanak bele, amelyeket biztonsági szakkérdéseknek tekintenek. Ezen felül nem sok érdekük fűződik ahhoz, hogy olyan biztonsági kérdésekről döntsenek, amelyek egyébként könnyen veszélybe sodorhatják a karrierjüket. A bírák pedig sok esetben szimpatizálnak az ügynökségek vezetőivel, azokat ugyanis a végrehajtó hatalom nevezi ki, gyakran az ügyészségek és bűnüldöző szervek soraiból. Nekik ezért szintén nem áll érdekükben a szakértők megkérdőjelezése, és majdnem mindig találnak egy technikai, joghatósági érvelést arra, hogy a nemzetbiztonsági bürokrácia javára dönthessenek. Még a Fehér Ház is küszködik, és gyakran csak tárgyal a nemzetbiztonsági vezetőkkel, noha Fehér Ház egy önálló hatalom képviselője saját politikai bázissal és erőforrásokkal.

Ugyanakkor Bagehot megfigyelése szerint a kettős kormányzat kifejlődése a politikai tudatlanság és a politikai közösség közömbösségének az eredménye. Nincsen sok értelme összetett biztonsági kérdéseket tanulmányozni, hogy a lakosok „jó polgárokká” vagy jól tájékozott szavazókká válhassanak, ha a szavuk semmit sem számít. Az Egyesült Államok egy negatív visszacsatolási spirálba esett, mert a szavazók egyre inkább tudatlanok, míg a nemzetbiztonsági vezetők egyre kevésbé hajlandóak az embereket képviselő demokratikus intézményeknek beleszólást engedni a közpolitika alakításába.

A növekvő központosítás következtében gyengült a hatalmi ágak elválasztása mind a tagállamok és a szövetségi kormányzat közötti az úgynevezett megosztott szuverenitás, mind pedig a szövetségi hatalmi ágak szintjén. Lát párhuzamot a megosztott szuverenitás elvének gyengülése és a „kettős kormányzat” megerősödése között?

A technokrácia a kormányzati hatalom központosításának az egyik fő hajtóereje. Mind a megosztott szuverenitás, mind pedig a hatalmi ágak elválasztásának elve az autokrácia ellen nyújtott védelmet. De a szakértők uralta bürokráciában mind a kettő meggyengült. Az államok és a városok a Kongresszushoz és a szövetségi bíróságokhoz hasonlóan nehezen tudnak fellépni a bürokraták szakértői tudást valló igényeivel szemben.

Ennek eredményeképpen pedig összeomlik az az egyensúlyi rendszer, amelyet az alapító atyák fontosnak gondoltak az autokrácia megelőzéséhez. Az Egyesült Államok már elindult azon az úton, amellyel kapcsolatban Lord Acton emlékezetesen arra figyelmeztetett: a hatalom korrumpál, az abszolút hatalom abszolút korrumpál.

Hogyan látja a „kettős kormányzat” nemzetköziesedésének jelenségét? Tényleg globálissá vált, és ez milyen veszélyeket hordoz magában?

Szakértők már évekkel a Brexit bekövetkezését megelőzően az Európai Unióban fennálló „demokratikus deficit” veszélyére figyelmeztettek. De túl halkan tették ezt, mintha az elszámoltathatóság egyre nagyobb hiánya, illetve az önjáróvá váló bürokrácia csak egy kisebb kellemetlenség és az integráció mellékes költsége lenne.

Némely országban jelentős csoportok olyan „Leviatánnak” tekintik ezeket a nemzetközi szervezeteket, amelyek felfalják a szuverén államokat.

Nem gondolom, hogy ezek a szervezetek a „kettős kormányzat” példái lennének. Ugyanakkor abban a klasszikus értelemben, amelyben Bagehot használta a kifejezést, nyilvánvalóan látszik az a veszély, amelyet a demokratikus elszámoltathatóságra jelentenek. Ahogyan a Brexit vita erre rámutatott, már nem maradt semmi rejtve abból a hatalomból, amit ezek a szervezetek gyakorolnak. A kettős kormányzat lényege a titkolt jellegében áll.

Mihelyst nyílt szakadás következik be, a kettős kormányzat összeomlik. A közpolitika alakítása destabilizálódik és kiszámíthatatlanná válik. Ilyen helyzetben van jelenleg az Egyesült Államok, és a nemzetközi szervezetek, mint például az Európai Unió is egyre inkább egy ilyen fenyegetéssel néznek szembe.

Ön idézte Thomas Jeffersont, aki egykoron azt írta, hogy „[h]a egy civilizált nemzet egyidejűleg tudatlan és szabad akar lenni, akkor olyat akar, ami sosem volt és sosem lesz.” Ennek fényében milyen megoldást javasol a kettős kormányzat jelenségére? Kinek kellene a kulcsszerepet játszani az orvoslásában: a Kongresszusnak, az elnöknek vagy a bíróságoknak?

A fenti indokoknak megfelelően, úgy gondolom, hogy már nem helyes az Egyesült Államok rendszerére kettős kormányzatként utalni. A kettős kormányzat ugyanis egy megtévesztésen alapszik, de ma már csak kevés amerikai van tévedésben a kormányzati hatalom súlypontját illetően. Valójában a legtöbben hisznek egy „mélyállam” létezésében, amely nekem ellentmondásosnak tűnik: nem értem, hogyan működhet a mélyállam, ha mindenki tudja, hogy létezik. Bárki, aki tisztában van az ügynökségeknek az 1960-as és 1970-es évekbeli működésével, nem támogathatja azt, hogy olyan szabad kezet kapjanak, ami nagy port kavart, visszaélésekhez vezetett. A kérdés tehát az, hogyan lehet a madisoni intézményeket újból megerősíteni annak érdekében, hogy megakadályozható legyen a biztonsági ügynökségeknek az a káros magatartása, mikor szabad kezet kaptak. Nem lehet arra várni, hogy a madisoni intézmények saját magukat fogják megerősíteni, mert ez azt a hatalmat igényelné, amelyet elveszítettek. Az energiának máshonnan, az emberektől kell származnia. Ez az, amit Jefferson mondani akart: hiba a politikai rendszerre úgy tekinteni, mint egy önmagát karbantartó gépezetre, amely függetlenül a külső körülményektől, így a például politikai tudatlanságtól, mindig egyensúlyi pontba tér vissza. Ha a lakosság nem tájékozott és nem vesz részt, ha a választott képviselők inkább a saját szempontjaikat vagy a párt érdekeit tartják szem előtt, mint a közjó szolgálatát, akkor a dolgok megjavítását hasztalan a madisoni intézményektől várni. Learned Hand-nak (a 20. század első felében szolgált bíró és jogfilozófus) igaza volt: a szabadság a férfiak és asszonyok szívében lakozik; ha ott meghal, akkor nincs olyan alkotmány, törvény vagy bíróság, amely megmentheti.