A demokratikus alapzatot csak az uniós tagállamok szuverenitása tudja biztosítani – beszélgetés Smuk Péterrel

A parlament működésének egyszerre jogi és politológiai hátterű elemzése nem nevezhető átlagosnak a témával foglalkozó írások sorában. Hogyan kapcsolódik össze e két szemléletmód egy jogtudós munkájában?

Végzettségemet tekintve jogász és történész vagyok. A jogi diploma megszerzése után kerültem a győri Széchenyi István Egyetem jogi karára. Tanársegéd lettem az Alkotmányjogi és Politikatudományi Tanszéken, amelyet akkor indítottak az intézmény egyetemmé alakulásával. Ez egy „kétfejű tanszék” volt, mivel egy alkotmányjogi részlegből és egy politikatudományi részlegből tevődött össze. Az alkotmányjogi részen ekkor már összeállt az oktatógárda, így a politikatudomány oktatását kezdtem el. Bihari Mihálytól kaptam azt az első házi feladatot, hogy készítsek egy listát, amelyben a legfontosabb politikatudományi alapművek voltak felsorolva, amelyeket meg kell ismerni. Az alkotmányjog szeretete pedig jött magától. Kukorelli István összekötő ember volt a két terület között. Vele egyeztettem az ellenzéki jogokról értekező PhD dolgozatom témakörében felmerülő kérdéseket is. A közös metszéspont többet jelent, mint a parlamenti szabályzások ismertetése, annak az életét és a politikai hátsó mozgatórugóját is ismerni kell. Fel kell tudni rajzolni, hogy az ellenzéknek milyen motivációs és stratégiai mozgatórugói vannak. Ekkor tudjuk értelmezni a házszabályokat és az általuk biztosított lehetőségeket. 

Egy francia politológus, Maurice Duverger nevéhez kötik a mondást, hogy „az alkotmányjog a politika joga”. Egyértelmű, hogy a politika és az alkotmányjog erősen kötődik egymáshoz, azonban úgy látom, kevés alkotmányjoggal foglalkozó szakember van, aki képes a politikusok fejével is gondolkodni. Ez nem jelenti azt, hogy a politikusok mondanivalóját automatikusan el kell fogadni, inkább azt, hogy a politikusok „élő módon” gondolkoznak az alkotmányjogról. Ösztönözte a munkát és a fejlődést az, hogy egyszerre kellett alkotmányjogot és politológiát oktatni? Máshogy kell értelmezni az alkotmányjogot a politika és politológia összefüggéseinek tükrében? 

Úgy gondolom, hogy igen. Az alkotmányjogi felfogásom szorosan összefügg a politikatudományi olvasottságommal, a történész végzettségemmel.

Ez mindig is segített, amit az oktatásban is próbáltam átadni. A PhD disszertációm, illetve a habilitációs munkám is a politika és a közjog kölcsönhatása, annak értelmezése körül mozgott. 

A joghallgatók képzésében szerzett tapasztalom is azt mutatja, ha egy egyszerű jogesetben rejlő jogi problémát, dogmatikai kérdést elemzek, azt hamar megunhatják a hallgatók. Ha viszont elmesélem, hogy miként vetődött fel az adott jogi kérdés, valamint megértették a helyzet politikai hátterét, akkor azt is könnyebben belátják, hogy az alkotmányos szabályozás, illetve államszervezeti törvények milyen jelentőséggel bírnak. Továbbá átlátják, hogy a törvények pontos megfogalmazása vagy annak hiánya milyen következménnyel járhat. Fontos, hogy a jogi szabályozást, az esetleges alkotmánybírósági vagy jogalkalmazói döntést, annak érvelését kellő kritikával tudják értelmezni. Véleményem szerint ez a vonal nagyon izgalmas, többet lehet így elérni, mintha csak – az egyébként nagyon fontos – dogmatikáját tanítjuk a jognak.

A mai magyar parlamentarizmus helyzetét, az országban zajló folyamatokat pontosabban értelmezhetjük, ha megismerjük történelmét. Hogyan jelent meg és mit jelentett korábban a parlamentarizmus? Mely korszakát mondhatjuk a legrokonszenvesebbnek? Mi az a meghatározó tényező, amely a korábbi időszakokban és napjainkban is megtalálható a parlamentarizmusban? 

Nem szűkíteném le egy korszakra. Kiemelendő, hogy

Sötét korszakát talán a vészkorszak és a kommunista évtizedek alatt élte, de formálisan akkor is volt, működött a parlament. Fontos szempont, hogy a mi parlamentünk évszázadok óta működik. Más országokban sokkal nagyobb hézagok léteztek, nagyobb korlátokkal működhetett a törvényhozás. Nálunk ráadásul többnyire valós viták zajlottak le e fórumon, amelyek nagyon hasznosak voltak. A parlamenti naplókban megtalálhatjuk a reformkorban egymásnak feszülő érveléseket, Kossuth és Deák felszólalásait, a dualista korszakból a kiegyezés körüli vitákat, amelyekből a történelmünket tudjuk rekonstruálni. Ezek ma ugyanígy megjelennek. A színesség mindig jelen volt, annak ellenére, hogy említhetünk olyan időszakot, amikor az ellenzéki pártoknak nem volt esélye kormányra kerülni. Az országgyűlés azonban még ekkor is képes volt rá, hogy vitákat és karcolatokat eredményezzen, mert mindig működő intézmény volt, ami a magyar parlamentarizmus kiemelkedő teljesítménye.

Manapság sokszor tapasztaljuk, hogy a mai parlamentben a regnáló kormány és az ellenzék viszonya mennyire feszült és konfliktusokkal teli. Léteznek olyan parlamentek, ahol a konszenzuális megközelítés dominál, ilyen például a német vagy az amerikai. A magyar a brit parlamenthez hasonlóan azonban ölre menő és meg nem alkuvó viták örök színtere. 

Nem garantált, hogy a parlament képes azonnal megfelelő törvényt alkotni. Egy olyan gépezetet kell működtetni, amely megfelelően tud szövegezni, jól be tudja illeszteni a jogrendszerbe a megalkotandó törvényt. Ez egy technikai dolog. A politikai vitáknak azonban meg kell jelenni a parlamentben, a különböző érveket, nézőpontokat egyeztetni kell. Az ellenzék által felvetett problémákra a kormánynak válaszolnia kell, mely által egy élő viszony jön létre a felek között. Személy szerint a vitatkozó parlament pártján állok a jogalkotás nehézségei ellenére. Az rokonszenves, hogy törvényi szintű szabályozásra törekszünk, azonban az aprólékos szabályzásnak vannak belső korlátai. 

Ma Magyarországon a parlament által elfogadott törvények száma rendkívül nagy, szabályozási szintje rendkívül magas. A parlamenti szakértők és a politikusok szerint is kevesebb ilyen jellegű üggyel kellene terhelni a parlamentet, de sajnos a szólamokat nem mindig követik tettek. Hogyan lehetne megoldani, hogy az országgyűlés elé kerülő törvényjavaslatok többségét kitevő, politikailag nem releváns, szakmai jellegű részletszabályozásokról ne a törvények részeként, hanem alacsonyabb szintű jogszabályok keretében szülessen döntés?

Azt összeesküvés elméletnek tartom, hogy a parlamentet akarják túlterhelni a részletszabályokkal, mondván, hogy akkor a képviselők felületes döntést fognak hozni. Mégis, szerintem olyan szabályokat kell alkotni, amelyek világos felhatalmazást, konkrét címzettet és keretet tartalmaznak a részkérdések delegálása tekintetében, amelyekben így szigorú keretek között a kormánynak vagy a minisztériumoknak kell dönteni. Ez működőképes lehetne, viszont ezzel együtt a korábbi szabályozások nagyarányú deregulációjával is számolni kell. 

Az első cikk a parlament válságáról, amelyet én olvastam, legalább 130 éves. Az akkori megközelítés még az volt, hogy a kormány és az országgyűlés összefonódása miatt a hatalmi ágak elválasztása nem valósul meg a klasszikus módon. Manapság a rendeleti szintű jogalkotás, a nemzetközi és szuverenitási kérdések dominálnak. Válságban van-e mai magyar parlament? Ha igen, lehet ez permanens válság, amivel tartósan is együtt élhet intézmény? 

Szerintem a válság az, amikor egy intézmény nem képes betölteni a rábízott funkcióját. Amennyiben rosszul határozzuk meg ezeket a funkciókat, akkor ez álválság.

Ha azt mondjuk, hogy hatalom megosztásával van probléma, akkor a képviselők felfogásával és a képviselettel van gond. Fontos, hogy a parlamentnek ellenőrzési funkciót is be kell töltenie. Az ellenőrzés leépítése egy demokratikus parlamentben nem ésszerű. Már a vitákkal is ellenőrzi az ellenzék a kormányoldalt. Az már a válság jele lehet, hogy ha évek óta nem működnek vizsgálóbizottságok, vagy nem élhet ellenzéki képviselő interpellációval. 

Ha parlamenti válságról beszélünk, az a képviseleti demokrácia válsága. A pártelit saját érdeke hogy bekerüljön a parlamentbe, ahol utána évekig kényelmes helyzetben lehet. Ha azonban nincs belső megújulás, nincs terepmunka, az okozhat válságot. Valószínűleg a parlamentet a pártok rontották el. Ha a 130 éves kitételt komolyan vesszük, akkor nagyságrendileg az az időszak, amikor elkezdték elrontani a nép és politika közötti kapcsolatot. A pártok ezen a viszonyrendszeren nagyon sokat tudnak javítani és rontani is.

Kicsit más vizekre evezve teszem fel a következő kérdést. Az EU célja egy nemzetállamok fölötti sui generis politikai és alkotmányos rendszer megalkotása, amelyben vannak olyan intézmények, amelyek mindig a nemzetállamokat fogják képviselni. Például ilyenek a nemzeti parlamentek. A lényeg, hogy a szuverenitás a nemzetközi összefüggés miatt egyre korlátozódik.  A nemzeti parlamentek védekeznek. Sikeres lehet ez a védekezés?

Mit várunk el az EU-tól? Nyilvánvaló, hogy az együttműködés és nemzetállamok feletti döntéshozatal bizonyos területeken elfogadható, illetve előrevisz. Fontos eredménye az EU-nak, hogy egy több évtizedes békeidőszakot eredményezett. Viszont, ha az eredeti céljait és funkcióit átalakítják, ha túllépi a hatáskörét, akkor az önmagában hordozza a válságot. A tagállamok impulzusa mindig ott kell, hogy legyen az uniós döntéshozatal mögött. Elfogadható bizonyos ügyek mentén a többségi döntés az uniós intézményeken belül. De a demokratikus alapzatot csak a tagállamok szuverenitása tudja biztosítani. Ha ez már nem biztosított, akkor az unió alapítóinak elképzeléseitől való lényegi eltérést eredményez.

Az Alaptörvény kifejezetten a magyar közjogi hagyományokból építkező alkotmányértelmezést támogat, utal a történeti alkotmány vívmányaira, beszél a keresztény kultúra ezer éves meghatározó szerepéről. Melyek lehetnek a kapcsolódási és kapaszkodási pontok az ezer éves magyar alkotmány történetiségből a 21. században? Miként lehet a transzformációs feladatot elvégezni? 

Akkor, ha találunk olyan intézményi logikákat és alkotmányos összefüggéseket, amelyek különböző kormányzati rendszereken átívelően tudnak működni, amit akár egy dualista monarchiában vagy egy parlamentáris köztársaságban is értelmezni lehet. Én bajban lennék, ha ilyeneket kellene sorolni. De

Ez az alapvonal adhat egyfajta igazodást. Az állam és az egyház kapcsolata, a parlament helyzete, az uralkodó és a végrehajtó hatalom kapcsolata a parlamenttel hasonló logikával működtek. Ez nem feltétlenül csak magyar sajátosság, de azt ki lehet mondani, hogy nálunk különösen nagy jelentőséggel bír. 

Milyen hatással van e történeti motívumok említése a mai alkotmányértelmezésben?

Ezek a múltbeli motívumok meghatározzák a mai alkotmányértelmezést. Úgy gondolom, hogy az Alaptörvényünk már nem sok további részletszabályt bír el. Biztosnak kell lennünk abban, hogy egyértelmű utalások lesznek a kereszténységre, a történeti alkotmányra és akkor az alkotmányértelmező testületnek ezt adott jogesetben jól kell tudni értelmezni. Attól viszont tartok, hogy az Alaptörvény szövegét helyenként elronthatják ezek az utalások. A kevés, jól megfogalmazott utalás viszont nagyon jó irányvonalakat tud mutatni az alkotmány értelmezőjének. Az alkotmánybíróság kisebb-nagyobb sikerrel már próbálkozott a történeti alkotmányra visszautalni és az alkotmányos identitást megragadni. Adott esetben majd meglátjuk, hogy sikerült-e ezt megvalósítani.

Mit hoz a közéleti, tudományos és jogászi megközelítésben a pannonhalmi és bencés múlt, valamint egy vidéki jogi kar felépítésében és megerősítésében való részvétel? 

Az első szemléletbéli különbséget akkor láttam, amikor jezsuitákhoz mentem szakkollégiumot igazgatni. A jezsuiták és a bencések máshogy közelítenek a közéleti és az emberi kapcsolatokhoz, amelynek koordinálását szellemi kihívásként kezeltem. A jezsuitáknál a közéletre való reagálás, a közéleti szerepvállalás magasabb szintet ér el. A város szívében élik mindennapjaikat, emiatt a társadalmi és közéleti körökhöz szorosabban kapcsolódnak.  A bencések inkább vidéken tevékenykednek, ami miatt érezhető egy befelé fordulás, világtól való eltávolodás. Az elmúlt 25 évben volt egy olyan főapátja a bencéseknek, aki kulturális és szellemi értelemben sok mindent becsatornázott a gimnáziumba és az apátsághoz. Kialakult egy gazdasági szerepvállalás, önfenntartó jelleget öltött a Pannonhalmi Főapátság. A gimnáziumi éveim alatt éreztem, hogy a nyitott világlátás mellett a kívül maradás igénye is markánsan jelen volt.

A kisvárosi jogi karok esetében, főleg az anyagi- és személyi-erőforrások szűkében olyan kreatív megoldásokat kellett keresni, amelyek akkor is hasznosak lehetnek, amikor erőforrások teljes mértékben adottak. Ez a fajta kihívás a „kevés pénzből jó ötletek” kidolgozása felé terelt. Egyszerűen rá voltunk kényszerítve a rejtett erőforrások megkeresésére. Ahogy a bencések mondják, imádkozzál és dolgozzál. A megfeszített munka mellett szükség volt arra, hogy újszerű megoldások kidolgozásával tudjuk színesíteni teendőinket. Ugyanígy a kreatív érvelés fontosságára próbálom a jogászhallgatóim figyelmét felhívni a szemináriumok alkalmával is. Fontos, hogy ne csak a sablonos, egyértelmű irányvonalakat, hanem a kreatív, néha nyakatekertnek tűnő, de érvényes asszociációkat is próbálják kihozni magukból, mert így sokkal izgalmasabb eredményekhez juthatnak.

A Nemzeti Közszolgálati Egyetem két karának összevonásából kialakult kar dékánjának szemszögéből milyen állapotúnak tűnik a magyar közigazgatás hazai és nemzetközi utánpótlásképzése?

A képzés feltételrendszere az anyagi és személyi oldalra bontható. Az anyagi lehetőségeink jelenleg – szerencsére - meglehetősen előnyösek. A személyi oldal egyrészt építkezés, másrészt tradíciók eredménye. Mindez meghatározza a magyar közigazgatási állomány képzés és a szakember utánpótlás kérdését is. Olyan professzorokkal és iskolateremtő emberekkel tudunk együtt dolgozni, akik ezt a fajta építkezést a képzések mögé tudják tenni. Ezzel együtt a képzéseknek, az intézményi működésnek mindenképp rendelkezni kell a megfelelő reagáló képességgel az aktuális kihívásokkal szemben. Az egy másik történet, hogy az oktatásban és publikációs munkában kiváló oktatói közösség ezekre az új kihívásokra miként tud válaszolni, valamint az utánpótlásképzést ebbe az irányba tudjuk-e fordítani. 

Melyek azok az értékek, melyekre építeni kell, valamint mely területeken kell fejleszteni? 

Ki lehet jelenteni, hogy a közigazgatás számára szükséges utánpótlásképzést a jogi karokon kívül alapvetően a mi karunk biztosítja. Kérdés ugyanakkor, hogy az a néhány száz ember, akit az alapképzésből kibocsátunk, elegendő-e a szervezetrendszerbe, illetve, hogy a végző hallgatók el akarnak-e helyezkedni a közigazgatásban. A kar küldetését lehetne úgy bővíteni, hogy nemcsak a közigazgatás számára, hanem más pályára is tudjunk képezni szakembereket. Még tágabban gondolkodva,

Nem azt mondom, hogy a két terület teljesen összeérhet, de egy olyanfajta szakértői gárda kibocsátását kellene felvállalni, akik képesek mind a két területen megállni a helyüket. Tudják a közszférába elvárt és alapértelmezett elhivatottságot hozni, és tudják a magánszférába elvárt professzionalizmust is bevinni a munkahelyükre.  Arra van szükség, hogy széles látókörű, határozott kiállású embereket tudjunk adni a közigazgatás számára és más igazgatási pozíciókra is. Ha a mesterképzéseinkre pillantunk: karunk kiváló vezetőképzési kapacitásokat kínál az államélet és a magánszektor számára egyaránt. 

Nehéz feladatunk van nemzetközi térben, különösen az EU dimenzióját tekintve. Olyan tisztviselőket kell képezni, akik értik, hogy mi a magyar állam érdeke, ami egy nemzetközi térben sokkal nehezebben felismerhető, mint belföldön. Létezik egy olyan réteg, aki ugyan magyarként kerül az uniós bürokráciába, de nem magyarként, hanem uniós bürokrataként gondolkodik. Azt szeretnénk, hogy ezek az emberek ne felejtsék el, hogy honnan kerültek ki Brüsszelbe. Hogyan lehet ennek megfelelni? 

Egyrészt képessé kell tennünk őket ennek felismerésére. Át kell tudnunk adni azt a küldetéstudatot és mentalitást, amit a magyar közszolgálat hordoz magában. Olyan szakembereket kell képeznünk, akik maguktól felismerik a magyar állam, a magyar emberek által demokratikusan megválasztott, mindenkori kormányzat küldetését. Elvárt természetesen az önálló gondolkodás és helyzetfelismerés is. Tájékozottabb embereket kell képezni, akik nem csak a szakmájukat és a munkájukat irányító jogszabályokat és jogi normákat ismerik, hanem ismerik azoknak a lényegét és a környezetét is, valamint kellően olvasottak és felkészültek. Szép kihívás, hogy a magyar alkotmányos és magyar közjogi vonalon is kellően tájékozottak legyenek az ilyen újoncok, illetve biztos döntéshozási képességekkel rendelkezzenek a végzett hallgatóink.

Ezek szerint nem volt rossz döntés Budapest kedvéért elhagyni Győrt?

Teljesen nem szakadtam el, és már érzem, hogy milyen egy vidéki klubból fővárosiba igazolni. A magasabb fordulatszám, a megnövekedett ügyteher ugyanakkor nem ijeszt meg, inkább motivál.