Rodrigo Ballester: Jogállamiatlanul kényszeríti ki a jogállamiságot az EU

Rodrigo Ballester a Mathias Corvinus Collegium Európai Tanulmányok Műhelyvezetője. Két éven át dolgozott az Európai Néppárt spanyol küldöttségénél (Partido Popular) a Jogi, Piaci és Uniós Belügyi részlegen. 2008-ban az Európai Bizottságnál folytatta munkásságát egy nyilvánosan meghirdetett, sikeres versenyvizsgát követően. Itt az Igazságügyi Főbizottságnál kezdett, majd 2011-től az Uniós Belügyi Főbizottság munkatársa volt, ahol az Unió Marokkóval és Fekete-Afrikával kapcsolatos migrációs politikájának a külügyi aspektusaiért felelt. 2014 novembere és 2019 decembere között Navracsics Tibor EU-biztos kabinetéhez csatlakozott az Európai Bizottságban, ahol az általános és középiskolai oktatásért felelt.

***

Új év, új jogállamisági jelentés. Ön szerint ezek a jelentések az igazságosság és a méltányosság jegyében készülnek?

Úgy vélem, hogy sajnos inkább még mélyebb megosztottságot és még nagyobb feszültséget, ugyanis magát a témát túlságosan átitatja a politika. Európai Bizottság ugyanis vagy nem áll módjában, vagy nem kellően higgadt ahhoz, hogy valamiféle érdemit letegyen az asztalra, amely ráadásul még az objektivitás követelményének is eleget tesz. Ezt annak tükrében mondom, hogy nem vonom kétségbe a testület jó szándékát és az akaratát arra vonatkozóan, hogy fair módon elemezze a jogállamiság kérdését. Hosszú ideje már annak, hogy a jogállamiság elképzelését az Európai Parlament saját első számú és legfontosabb politikai fegyvereként kezdje el forgatni. Ezen pedig az sem változtat, ha az átvilágítást minden tagállamra kiterjesztik.

Számos olyan médiumot találhatunk a véleményformálók fősodrában világszerte, amelyek az egyébként egész EU-ra vonatkozó 2022-es jogállamisági jelentést úgy kommentálják, hogy az „megismételte a Magyarországgal és Lengyelországgal szemben általában felhozott jogállamisági kritikákat”. Ilyen, és ehhez hasonló címekkel van tele a média. Valóban lehetséges az, hogy csak Magyarország és Lengyelország számít az Európai Unió rossz tanulójának?

Ezek a jelentések valóban olajra öntött tűzként hatnak a médiakampányokra nézve. Ez nem az Európai Bizottság hibája, és az igazat megvallva más országokat is ér nemzeti szintű kritika, jóllehet, európai nagyságrendben jóval kisebb mértékű. Ez Magyarország és Lengyelország előjoga, ha úgy tetszik, és bizonyára nagy szerepet játszik abban, hogy ezt a két országot diktatúraként, illetve autokráciaként mutassák be.

Néhány helyen többet mint más országokban, bizonyos tagállamokban pedig egészen biztosan többet, mint Magyarországon és Lengyelországban. 

Élni lehet a gyanúperrel, hogy bizonyos, jogállamiságot sértő fejlemények igenis megtörténhetnek az Európai Bizottság „radarja alatt”. Ott van például Németország esete is, ahol a nemzeti alkotmányvédelmi hivatalt egy olyan személy vezeti, aki az egyik vezető párt, a CDU tagja. A hivatal vezetőjeként ugyanakkor felhatalmazást kapott arra, hogy nyomozhasson a párt politikai riválisai után, ahogy azt az AfD példája is mutatja. Ez sincs benne a Németországról szóló fejezetben. Spanyolországban milyen problémákat találna az Európai Bizottság, ha jobban utánanézne a dolgoknak?

Saját hazámban, Spanyolországban, a jelenlegi kormánnyal szemben megindított kötelezettségszegési eljárások számra nagyon hosszú. A kormány egyetlen hét leforgása alatt gondoskodott az egyik spanyol informatikai óriás, az INDRA független tanácsadóinak kirúgatásáról és lemondásra kényszerítette a nemzeti statisztikai hivatal vezetőjét azért, mert a tényleges gazdasági növekedés nem állt összhangban a kormány előrejelzéseivel. Mindeközben az Alkotmánybíróság felett is át akarta venni az irányítást. Fogja ezt valaha is bárki olvasni az EU jelentésében? Kétlem. És a nemzetközi sajtóban? Természetesen nem. De ott van például spanyol közmédia esete is: a jelenlegi kormány első intézkedései között volt a vezető eltávolítása. Ami a nemzeti tévécsatornákat illeti, a kormány tulajdonképpen monopolhelyzetben van. Erről sem olvasni a jelentésekben. 

Miért van ez?

Attól tartok, hogy erre az a magyarázat, hogy az Európai Bizottság nem rendelkezik a szükséges erőforrásokkal arra vonatkozóan, hogy az összes jelentős jogállamisági természetű kihágást detektálja, de arra vonatkozóan sem, hogy az összes tagállamot egyenlő bánásmódban részesítsen. Ahhoz, hogy valóban érdemben mérni lehessen a jogállamiság helyzetét mind a 27 tagállamban,

valódi terepkutatásokat kellene lefolytatnia, saját forrásaira kellene hagyatkoznia, mindezt persze még több szakember bevonásával. Ehelyett az Európai Bizottság sekélyes „országlátogatásokra” vállalkozik és gyakran hivatkozik másodlagos forrásokra, például olyan NGO-k jelentésire, amelyeknek politikai kötődésük egyértelmű. Sok esetben ezeket a szervezeteket közvetlenül uniós forrásokból pénzelik (ami nyilvánvalóan összeférhetetlen), mégis, ezeket a forrásokat hitelesnek állítják be. Éppen ezért a jogállamisági jelentéseket a szigor hiánya jellemzi, valahogy az egész amatőrnek tűnik.

Az Európai Bizottság azzal érvel, hogy a 27 tagállamra vonatkozóan elkészített jogállamisági jelentések módszertana következetes, s hogy ezek a dokumentumok a pártatlan és egyenlő elbánás követelményének megfelelően készülnek el. Mindeközben nemigen sikerül igazolni azt, hogy miért éppen azt a négy fejezetet – igazságszolgáltatási rendszer, korrupcióellenes keret, médiapluralizmus, a fékekkel és ellensúlyokkal kapcsolatos egyéb intézményi kérdések – választották ki a jogállamiság fokmérőjének. Ez volna a jogállamiság négy legfontosabb szempontja?

A módszertan struktúrája az említett négy tárgykörrel együtt eleve megbicsaklik, ugyanis – ahogy arra ön is célzott – a jogállamiság valóban több annál. Azok a fejezetek inkább szólnak az Európai Unió legfőbb, Magyarországgal és Lengyelországgal kapcsolatban megfogalmazott aggályairól, mint magáról a jogi elképzelésről. A módszertan azonban más hibáktól is hemzseg. A konzervatív források például alulreprezentáltak, ami a progresszív NGO-k érdekeit szolgálja – utóbbiak elemzéseinek ugyanis ellenben érdemtelenül nagy hitelt tulajdonítanak. Ezen felül, ha már jogról beszélünk, ezek a jelentések korántsem minden esetben ragaszkodnak ahhoz, ami a módszertanban áll. Alapvetően arról van szó, hogy a ködösen megfogalmazott kritériumoknak hála,

Ugyanígy, a testület bizonyos területeket egyszerűen kifelejt az elemzésből. Óvatosnak kell lennünk, ugyanis a szürke zónákat könnyű kihasználni. Ez azért jelentős paradoxon, ha már a „jog uralmáról” beszélünk.

Köztudott, hogy egyes politikusok ezeket a jelentéseket fegyelmezési és oktatási célokat szolgáló politikai fegyvernek tartják. Jogászként mit gondol erről?

Alapvetően egyetértek, s különösen igaz ez annak az Európai Parlamentnek a tevékenysége tükrében, amelynek légkörét ma a hisztéria jellemzi. Ez komolyan fenyegeti az Unió stabilitását, egyszersmind csorbítja az intézmény politikai legitimitásának hitelét. Siralmas, hogy egy olyan fontos elképzelés, mint a jogállamiság, egyszerű politikai fegyverré vált. Ami azonban számomra jogászként igazán lesújtó az az, hogy a jogállamiság kifogássá vált az EU számára, hogy hatáskörein túlterjeszkedjen, megsértve a saját maga által alkotott normákat is.

Mire gondol?

Az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikke kristálytisztán fogalmaz: „A hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében.”  Biztosak vagyunk abban, hogy a jogállamisági jelentés tartalma teljes mértékben egybevág az uniós hatáskörökkel? De hadd mondjak még egy példát: valóban tisztázott a jogalapja annak, hogy az Európai Unió Lengyelországot igazságszolgáltatási reformja miatt vegye elő? Nagyon kétlem. Az Európai Unióról szóló szerződés 19.1 cikke csupán annyiról rendelkezik, hogy „A tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek.”

Ugyanez a logika érvényes a jogállamiságra is: azért szegjük meg a jogállamiság követelményét, hogy jogállamot teremtsünk. Ahogy mondani szokás, ez igen kafkai elgondolás. 

Minapi hír, hogy az Európai Parlament mégsem fogja beperelni az Európai Bizottságot a jogállamisági mechanizmus körüli tétlenkedése miatt. Mindeközben arról hallani, hogy Magyarország és Lengyelország politikai egyezséget köthet az Európai Unióval. Nem annak beismerésének irányába mutatnak a fejlemények, hogy a jogállamisági projekt nem fenntartható?

Ezt nem hiszem. A Parlament azon az alapon perelné az Európai Bizottságot, hogy utóbbi elmulasztotta a döntéshozatalt (’failure to act’). Ez a jogalap arra szolgál, hogy felelősségre lehessen vonni egy passzivitásba vonult uniós intézményt. Az EP rossz kilátásokkal pereskedett volna, tisztában volt vele, hogy minden bizonnyal veszítene. Ezért hát elálltak a keresettől. Csakhogy

Ennek eredményeképpen nincs pontos megállapodás Lengyelországgal és Magyarországgal a helyreállítási alap pénzeiről. Ráadásul Magyarország feje felett még a mechanizmus eljárása is Damoklész kardjaként lebeg. Épp ellenkezőleg tehát: az Európai Parlament mesterien forgatja fegyverként a jogállamiságot. Attól tartok, hogy ma ahelyett, hogy a történet végén járnánk, az csak épp most veszi kezdetét.

Ahogy ön is említette, az Európai Bizottság jelentős összegeket tart vissza Magyarországtól és Lengyelországtól. Mik a kilátások ön szerint?

A koronavírus-járvány miatti helyreállítási alap és Magyarország vonatkozásában senki sem tudja igazán, hogy pontosan milyen jogalapra hivatkozik az EU, amikor pénzt tart vissza. A magyar gyermekvédelmi törvény tavaly júliusi módosítása valóban befolyásoló tényező lehet, úgy tűnik azonban, hogy már nem jelent problémát.

A megegyezés azonban várat még magára. Ne becsüljük le az Európai Parlament kellemetlenkedését! Amikor Von der Leyen bizottsági elnök Lengyelországgal megállapodott, néhány európai parlamenti képviselő bizalmatlansági indítványt nyújtott be – sikertelenül. Hogy megtennék-e ugyanezt Magyarország esetében? Minden valószínűség szerint igen, ráadásul nagyobb sikerrel.

Mennyire jogállami ez a megoldás?

Ahogy már mondtam, a nap végén a lényeg mégiscsak az, hogy nem igazán tiszteli a jogállamiságot az a módszer, amivel az Európai Unió a jogállamiság érvényesülését kikényszeríti. Túlterjeszkedő manőverek, kettős mérce, tisztázatlan szabályok és fogalmak, hatásköri deficit, NGO-k indokolatlanul jelentőségteljes szerepben – ezek olyan szempontok, amelyek az eljárás hitelességét kérdőjelezik meg. Nem gondolom, hogy rosszhiszeműségről lenne szó, a jogállamiság ideája azonban túl nagy jelentőséggel bír ahhoz, hogy bárki, aki hozzányúl, pusztán az improvizációra hagyatkozzon.

Kép: FREDERICK FLORIN / AFP