Brüsszeli csatározás: 2023-ban jöhet a jogállamisági finálé

Dobozi Gergely írása a Mandiner hetilapban.

Az év az útkeresésről szól – nemcsak geopolitikai értelemben, hanem az immár mindenki számára ismerős szakfogalom, a jogállamiság vonatkozásában is. Habár a fogalom továbbra is nehezen megfogható, úgy alakult, hogy épp a szemünk láttára telik meg sajátos tartalommal. Az Európai Unió csúcsbürokratái a tagállami vezetőkkel egyetértésben két éve – szintén karácsonykor –úgy döntöttek, hogy a fogalmat szorosan az uniós költségvetés védelméhez kötik. Sírva vigad a magyar – szokták mondani, és ez a jogállamisággal összefüggésben is így van. Az Európai Bizottság ugyanis hazánkat jelölte ki arra, hogy letesztelje, hogyan működik mindez a gyakorlatban. Számos jel utal emellett arra, hogy Magyarországot más – egyébként jellemzően kelet- és közép-európai – tagállamok követhetik a sorban.

Immáron bizonyos, hogy az útkeresés két feltétel együttes teljesülése esetén sikeres. Magyarország akkor kapja meg a neki járó forrásokat, ha módosít az uniós pénzek elosztását érintő jogszabályi környezeten. Az intézkedéseket a brüsszeli bürokrácia pedig akkor tartja megfelelőnek, ha azt eredményezik, hogy a jogállamisági elvek az uniós pénzek elosztásának valamennyi szintjén érvényesülnek. A diskurzust övező hivatalos kommunikációból arra lehet következtetni, hogy nagyobb vita a kondicionalitási mechanizmus körül várható; az azzal politikailag összefüggő magyar helyreállítási tervvel és a partnerségi megállapodással kapcsolatos – tényleges – pénzügyek kérdése hamarabb rendeződhet. Mi több, cikkünk megjelenésére talán már rendeződött is. Kevéssé hangoztatott körülmény ugyanis, hogy az EU érdeke is, hogy a kifizetésekre vonatkozó megállapodások minél hamarabb létrejöjjenek. Éppen ezért alappal gondolhatunk arra, hogy a kormány és az Európai Bizottság közötti szakmai párbeszéd kifejezetten konstruktív. Az őszi egyeztetések jelentős részeredményének tekinthető, hogy az operatív programok finanszírozása körében sikerült elérni, hogy az agrár- és vidékfejlesztési célokra fordítandó összegeket – mintegy 4000 milliárd forintot – az Európai Bizottság jóváhagyja, s hogy meginduljon a finanszírozás. Megjegyzendő, hogy ha ez a tetemes összeg átment a szitán, olyan nagy problémákat az Európai Bizottság mégsem találhatott…

Ami szintén biztosnak tűnik, hogy a kormány intézkedési terve alkalmas arra, hogy Magyarország elkerülje azt, amitől minden jóérzésű állampolgár retteg: a forrásvesztést. A diskurzust azonban igazán a jogállamisági kondicionalitási mechanizmus bonyolítja meg, amit a színtiszta politikai lavírozás jellemez – éppen ezért jelenleg annak utóéletét is bizonytalanság övezi.

Februári ámen Luxembourgban, áprilisi teszt Budapesten

„Hamarosan dönthet az EU bírósága a Lengyelországra és Magyarországra célzott költségvetési fegyverről” – olvashattuk még január végén a Luxembourg Times hasábjain. Így is lett. A luxembourgi székhelyű Európai Unió Bírósága február 16-án elutasította Lengyelország és Magyarország keresetét, egyszers­mind az Európai Bizottságnak adott igazat azzal, hogy kimondta: a jogállamisági kondicionalitási rendelet összhangban áll az uniós joggal.

Onnantól kezdve, hogy a rendelet zöld jelzést kapott a bíróságon, megindultak a találgatások az „éles teszt” esedékességét illetően. „Egyes brüsszeli források” közvetlenül az ítélet kihirdetését követő időszakra saccolták a mechanizmus megindítását. Ehhez képest Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke április 5-én, a magyar országgyűlési választási eredmények ismeretében jelentette be, hogy az általa vezetett testület megindította a kondicionalitási mechanizmust.

Intenzív egyeztetések kezdődtek meg a kormány és a brüsszeli bürokrácia között. A tárgyalássorozat eredményeképpen egy tizenhét pontos magyar intézkedési csomagra vonatkozóan született megállapodás. A tizenhét pont fókuszában a korrupció elleni intézményi fellépés hatékonyságának növelése áll, számos egyéb – például büntetőeljárási és jogalkotási – garancia kidolgozása mellett. Ezekre vonatkozóan Johannes Hahn, az Európai Bizottság költségvetésért és igazgatásért felelős biztosa egy szeptemberi sajtótájékoztatón arról számolt be, hogy a hazai jogszabály-módosítások elvi szinten alkalmasak arra, hogy kezeljék a felvetett kérdéseket. Ugyanezen a napon, szeptember 18-án az Európai Bizottság viszont javaslatot tett az Európai Unió Tanácsának a kötelezettségvállalások 65 százalékának felfüggesztésére vonatkozóan. Ez a javaslat többek között a kohéziós politika keretébe tartozó operatív programokra vonatkozott.

Válaszul a magyar kormány vállalta, hogy november 19-éig teljeskörűen tájékoztatja az Európai Bizottságot a tizenhét pont végrehajtásának mérföld­köveiről. A beszámoló megszületett, Didier Reynders, az Európai Bizottság jogérvényesülésért felelős biztosa az Európai Parlamentnek pedig arról számolt be, hogy az EB értékeli a fejleményeket. Ezt követően a testület minden bizonnyal az uniós tagállamok minisztereinek passzolja a labdát, hogy az Európai Unió Tanácsa döntsön az EU-s pénzek folyósításának mikéntjéről.

Jogon kívüli állapot a jogállamiság jegyében

Hatalmas nagyságrendben tartanak vissza összegeket Magyarországtól, ennek jogalapja azonban nincs tisztázva. Kézenfekvő az Európai Bizottság részéről, hogy a csaknem két éve hatályba lépett jogállami feltételességi rendelet passzusaira hivatkozik. Csakhogy ebben egyebek mellett az áll, hogy a pénzek kifizetését csak egy erre vonatkozó európai tanácsi döntés birtokában lehet felfüggeszteni.

Még inkább zavarba ejtő helyzet van a korona­vírus-járvány utáni újjáépítési alap esetében: a nemzeti helyreállítási tervet Magyarország már 2021 májusában benyújtotta. Hazánk ezzel sem késlekedett; habár akad olyan tagállam, amely 
Magyarország előtt nyújtotta be a tervet, jó néhány országé a magyar dokumentum után érkezett Brüsszelbe. A beérkezés után alapvetően néhány hónapos egyeztetés következett volna a tervre vonatkozóan az EU és a kormány között.

Ha a többi tagállam esetéből indulunk ki, e néhány hónapos tárgyalási sorozatot követően az uniós bürokráciának el kellett volna fogadnia a tervet. Ehelyett a dokumentum azóta is az uniós biztosok fiókjában parkol. Mindebből arra lehet következtetni, hogy a kondicionalitási mechanizmus politikailag immár olyannyira összeforrott az egyéb pénzügyi kérdésekkel, hogy a rendelet szankcióit külön döntés nélkül is alkalmazzák hazánkkal szemben.

Megjegyzendő, hogy Lengyelország helyzetére még ennyire sincs magyarázat. A lengyelek helyre­állítási tervét az Európai Bizottság és az Európai Unió Tanácsa is jóváhagyta, ráadásul Varsóval szemben nem indult kondicionalitási eljárás sem. Ez azt jelenti, hogy a lengyelek megalapozottan számíthatnának a brüsszeli kifizetésekre, tehát azok tisztán politikai alapon késnek.

Tavarestől Sargentiniig

Visszatekintve, már 2013 óta lehetett gyanítani, hogy Magyarország egyszer a jogállamiság miatt kerül nyílt összetűzésbe az uniós intézményekkel. A Tavares-jelentés elfogadásakor az Európai Unió azonban még másképp festett. Mai szerepkörével éles kontrasztban áll az, hogy az Európai Bizottság ekkor még a szerződések őreként kívánt fellépni, működését ebben a kontextusban értelmezte. Ez azzal járt együtt, hogy a testület a Tavares-jelentésben megfogalmazott aggályokat jogi-szakmai érvek figyelembevételével kívánta orvosolni.

Jean-Claude Juncker bizottsági elnökként azonban gyökeres változást sürgetett. Úgy vélekedett, az EB az uniós pártpolitika színterén is kipróbálhatja magát. E megfontolás eredményeképpen jött létre a csúcsjelölti rendszer, melynek lényege, hogy a bizottság kulcsszereplőit immár az Európai Parlament választja meg. Csakhogy ez a biztosok politikailag motivált fellépésével, magatartásával jár együtt. Ez a fejlemény pedig felettébb kiszolgáltatottá teszi az Európai Bizottság hivatalnokait az Európai Parlament nyomásgyakorlásának. Utóbbi a lisszaboni szerződés óta, tehát jóval több mint egy évtizede lényegében ugyanazokkal a jogosítványokkal működik. Az EP tényleges politikai befolyását vizsgálva azonban elmondható, hogy különösen a 2010-es évek számítanak döntőnek a testület karakterfejlődése szempontjából.

Mindez elvezet Judith Sargentini 2018-as, vitatott érvényességű jelentéséhez. Habár két megegyező súlyú dokumentumról van szó, a Sargentini-jelentés jelentősége nagyobb, mint a Tavares-jelentésé. Ennek nyomán indult meg ugyanis a köztudatban hetes cikkely szerinti eljárásként élő procedúra hazánkkal szemben, ami papíron súlyos következményekkel, akár a céltáblára felhelyezett tagállam tanácsbeli szavazati jogának felfüggesztésével is járhat. Erről a diplomácia játékszabályai szerint működő Európai Tanácsnak kell döntenie. Ám ott azóta sem született ilyen határozat Magyarországgal szemben – és az elmúlt évek tanulságai tükrében lehet, hogy nem is fog. Ez a jelentős körülmény azonban nem tántorította el az Európai Parlament egyes képviselőit attól, hogy a jogállami működés veszélyeztetettségét a politikusok kész tényként, kritika nélkül kezeljék.

Az Európai Parlament a nyomásgyakorlásban érdekelt

Az EP több prominens politikusa is úgy vélekedik, hogy az Európai Bizottság nem egyezhet meg a kormánnyal. Győri Enikőt lapunk szeptemberben kérdezte meg ezzel kapcsolatban. A Fidesz képviselője ekkor még úgy vette észre, hogy bár az informális egyeztetések során az EP politikusai sorozatos kérdésekkel ostromolják a testület tagjait, a biztosok nem hajlandók felülni a provokációnak.

Márpedig ebből minden bizonnyal van elég, s úgy tűnik, hogy a nyomásgyakorlás legalábbis részben sikeres. Magyarország nem demokrácia – ez a kiinduló­pontja annak az EP-határozatnak, amelyet a testület szeptember közepén szavazott meg Gwendoline Delbos-Corfield jelentése nyomán. Ezt a radikális, minden szakmai megfontolást nélkülöző állítást azért fogalmazták meg, hogy elrettentse az Európai Bizottságot a magyar kormánnyal való egyeztetéstől.

Az időzítés így bizonyára nem véletlen – ekkor érkeztek ugyanis kritikus szakaszhoz a kormány és az Európai Bizottság közötti tárgyalások. Tűzre öntött olajként hatottak a jelentésben felsorolt csúsztatások, féligazságok, amelyekbe belekapaszkodva végül az Európai Parlament elsöprő többséggel követelte az Európai Bizottságtól, hogy marasztalja el végre Magyarországot.

Az Európai Parlament kulisszái mögé a magyar­országi politikai fejleményeket mikroszkóppal követő Daniel Freund engedett betekintést lapunknak. A Mandinernek adott interjújában a zöldpárti német EP-képviselő vitatta, hogy megszállottan űzné a magyar kormányt, azt azonban elárulta, hogy a kondicionalitási mechanizmus Magyarországgal szembeni megindításához az ő tevékeny közreműködése is hozzájárult. Ennek tükrében pedig egyenesen aggályosnak tartja, hogy az Európai Bizottság egyáltalán tárgyal a magyar féllel. A beszélgetésben elismerte, hogy vannak egyéb uniós tagállamok – köztük saját hazája is –, ahol a jogállamiság súlyos hiányosságokat szenved, de úgy vélekedett, hogy a magyar kormányt meg kell leckéztetni, EU-szerte példát kell statuálni vele. Elárulta továbbá azt is, hogy Lengyelország következhet a sorban.

Patthelyzet és kiutak

A Magyarországot illető uniós kifizetések akkor kaphatnak zöld jelzést, ha a problémakör kiszabadul a jogállami kondicionalitási mechanizmus, a sokáig blokkolt magyar helyreállítási terv és a partnerségi megállapodás által szegélyezett Bermuda-háromszögből. Utóbbi kettő az előbbi foglya. Habár a témakörök nem kapcsolódnak szervesen egymáshoz, politikai okokból ténylegesen ez csak akkor történhet meg, ha a kondicionalitási mechanizmust megszüntetik hazánkkal szemben.

Az Európai Parlamenttel fennálló konfliktus csillapításában érdekelt EB – november 30-ai bejelentésének megfelelően – továbbra is a köz­beszerzésekben leginkább érintett három operatív program (KEHOP Plusz, IKOP Plusz, TOP Plusz) 65 százalékának felfüggesztését javasolja, éppúgy, ahogyan tette szeptember 18-án. Ez nagyságrendileg 3000 milliárd forint. Tetemes összeg, ám mivel az Európai Bizottság hivatalos kommunikációja és a kondicionalitásról szóló rendelet is felfüggesztésről, nem pedig megvonásról szól, az összeg nem vész el. A költségvetési ciklus későbbi időszakában rendben megszerezheti Magyarország.

Ami pedig a kondicionalitási mechanizmust illeti, a tárgyalások dinamikája és az azt övező sajtóvisszhang arra enged következtetni, hogy egyfajta „monitoring”, azaz hatásvizsgálati formában velünk marad a jövő évben is. Tekintettel arra, hogy néhány magyar jogszabály-módosítás 2023 márciu­sában lép hatályba, kézenfekvőnek tűnik, hogy az Európai Bizottság és az Európai Unió Tanácsa újra elővegye hazánk ügyét. Ha azonban ez megtörténik, a brüsszeli elitnek és az uniós tagállamoknak is tisztában kell lenniük azzal, hogy Magyarországon jelentősen megerősödik a közpénzek elköltésének keretrendszere. Ezzel együtt kézenfekvő elvárás lehet a többi tagállammal szemben is, hogy hasonló reformokat hajtson végre.

Nyitókép: Abdesslam Mirdass / Hans Lucas / AFP