Beruházásvédelem a reformok kereszttüzében – beszélgetés Catharine Titivel

Ön hosszabb ideje kutatja a beruházásvédelmi szerződéses rendszer jogi, gazdasági és politikai kérdéseit, ami az egyik legellentmondásosabb és egyúttal legkevésbé értett területe a nemzetközi gazdasági kapcsolatok jogának. Véleménye szerint a tőkeimportáló országok értették azokat a kockázatokat, amelyek a beruházásvédelmi egyezményekkel együtt járnak?

Válaszomat egy másik kérdéssel kezdeném: jelenleg melyek a tőkeimportáló országok? Való igaz, hogy korábban könnyedén lehetett tőkeimportálókra és tőkeexportálókra bontani az országokat. A tőkeimportálók legnagyobbrészt fejlődő országok voltak, míg a tőkeexportálók iparosodott országok. Az első beruházásvédelmi egyezményekben nagyon világosan kirajzolódott ez a különbségtételt. Felidézhetjük az 1972-ben Franciaország és Tunézia által megkötött egyezményt, amelynek preambuluma kifejezetten rögzítette a felek azon szándékát, hogy ösztönözzék a francia beruházásokat Tunéziában, ami értelemszerűen azt vélelmezte, hogy a tőke egy irányba áramlik. Ma azonban már kevésbé húzható ilyen éles határvonal az államok között. Elég, ha egy pillantást vetünk az UNCTAD által kiadott legutóbbi World Investment Report-ra, amely jól mutatja, hogy jelentős átfedés van a tőkeimportáló és tőkeexportáló országok között. Másként fogalmazva, homályossá vált a határvonal a tőkeexportálók és tőkeimportálók között.

Milyen típusú kockázatokkal járnak együtt ezek a beruházásvédelmi egyezmények?

Kockázat alatt az államokkal szemben indított beruházásvédelmi választottbírósági eljárásokat, illetve ezen eljárások eredményeként meghozott, az államokra nézve kedvezőtlen ítéleteket érthetjük. Ezen eljárások során ugyanis

az állam arra döbbenhet rá, hogy a beruházásvédelmi egyezményeknek egy-egy rendelkezését a választottbíróság máshogyan értelmezi, mint ahogyan azt megkötésük során a részes államok értették.

A „kockázat” szót használom, mert Ön is ezt használta, de azzal a megjegyzéssel, nem szabad elfelejtenünk, hogy bár a beruházásvédelmi választottbíróság „kockázatnak” tűnik, de létrehozásuknak megvolt a maga oka. A „kockázatok” előtérbe helyezése manapság rendkívül divatos, de nem szabad, hogy olyan képet alakítsunk ki a beruházásvédelmi vitarendezésről, amely nem felel meg a történelmi előzményeknek, annak, hogy eredetileg miért alkották meg ezeket a szerződéseket.

Hogyan váltak ismertté a beruházásvédelmi választottbíróság "kockázatai"?

Ezek a kockázatok az idő előrehaladtával váltak egyre nyilvánvalóbbá. Ez pedig nemcsak a fejlődő országok, hanem valamennyi tőkeimportáló ország tekintetében érvényes. A kockázatok a tőkeimportálók, vagyis a fogadó országok esetében manifesztálódnak, ugyanis nekik kell szembenézniük a vitarendezési mechanizmus veszélyeivel. Ez persze nem jelenti azt, hogy ne lenne különbség a fejlődő és az iparosodott országok között. Köztük az egyik figyelemreméltó különbség az általuk adott reakciók terén lelhető fel. Az iparosodott országok általában gyorsabban reagálnak a felfedezni vélt „kockázatokra”, és könnyen módosítják a modellszerződéseiket. Például a NAFTA választottbírósági gyakorlata arra indította az Egyesült Államokat és Kanadát, hogy modernizálja a modell beruházásvédelmi szerződéseit, és bővítse a bennük biztosított közérdekvédelmi lehetőségeket.

Mi a helyzet a fejlődő országokkal?

Ezek az államok általában csak lassabban és körülményesebben tudnak reagálni. Ez különösen igaz azokban az esetekben, amikor egy régi beruházásvédelmi egyezményt, amely nem tartalmaz közérdekvédelmi kivételeket vagy az egyensúly megteremtésére alkalmas szempontokat, két fejlődő állam írt alá. Ebben az esetben nyilvánvaló, hogy az egyezményt nem az egyik fél kényszerítette rá a másikra. Ez a szerződés inkább azt tükrözi, hogy a két fél nem volt tisztában a jog fejlődésének irányával. Ugyanakkor vannak olyan fejlődő országok is, amelyek modern és innovatív modellszerződéseket dolgoztak ki.

Tudna említeni ilyen innovatív egyezményt?

Például Kolumbia és Ecuador modell beruházásvédelmi egyezményeire gondolok.

Némely fejlődő ország úgy reagált a kockázatokra, hogy felmondta a beruházásvédelmi egyezményeit

vagy a válaszottbírósági utat biztosító ICSID egyezményt, vagy esetleg mindkettőt. Ugyanakkor ezt is a megfelelő kontextusban szükséges szemlélni. Például még néhány iparosodott ország is hasonlóképpen reagált. Vannak olyan új általuk kidolgozott beruházásvédelmi egyezmények, amelyek nemzetközi választottbírósági vitarendezésre nem biztosítanak lehetőséget. És emellett vannak olyan fejlődő országok is, akik bár egy pár évvel korábban még szkeptikusak voltak a beruházásvédelem és a választottbíróság iránt, most azonban újra csatlakozni szeretnének a rendszerhez.

Ugyanakkor látható, hogy a beruházásvédelmi választottbíráskodást övező kritika nyomán az UNCITRAL, vagyis az ENSZ Nemzetközi Kereskedelmi Jogi Bizottságának keretein belül multilaterális reformtárgyalások kezdődtek. Ön részt vesz ezekben a tárgyalásokban, és emellett pedig az ISDS akadémiai fórum vezető testületében is szerepet vállal. El tudná mondani hogyan haladnak a tárgyalások?

A beruházásvédelmi választottbíráskodást övező reformfolyamatokat az UNCITRAL III. Munkacsoportjára bízták 2017-ben, és azóta félévente zajlanak a tárgyalások részint Bécsben, részint pedig New Yorkban. A tárgyalások első és második fázisai azonosították a jelenlegi ISDS rendszert övező aggályokat, és döntöttek a reform szükségességéről. Jelenleg a harmadik fázisban vagyunk, amely már a konkrét reformlépéseket vizsgálja. A jelenlegi munkaterv szerint a tárgyalások 2026-ra fékeződhetnek be.

Milyen jellegű reformokat vesznek fontolóra?

Természetesen különböző, részletesen kidolgozott megközelítések bontakoztak ki a szükséges reformokkal kapcsolatban, így én csak egy pár szót szólnék erről. Jelenleg a reformok két fő csapásirányát láthatjuk: a nem-strukturális és a strukturális jellegű reformokat. A nem-strukturális reformok a jelenlegi beruházásvédelmi választottbírósági rendszer fokozatos és lépésről lépésre történő fejlesztésére összpontosítanak. A strukturális vagy intézményi reformok egy kétszintű multilaterális beruházásvédelmi bíróság felépítését, vagy egy olyan fellebbviteli mechanizmus beépítését célozzák, amely a multilaterális beruházásvédelmi bíróság második szintjét jelentené. Természetesen vannak átfedések a különböző megközelítés között, és vannak olyan kérdések, amelyeket mindkét megközelítés esetén szükséges tárgyalni, függetlenül attól, hogy strukturális vagy nem-strukturális reformban gondolkodunk. Némely delegáció már kikristályosodott állásponttal rendelkezik az általa elérni kívánt reformot övezően, míg mások rugalmasabb és várakozó álláspontot követnek.

Hogyan zajlanak ezek a tárgyalások?

Az UNCITRAL működése konszenzuson alapul, amely érdekes dinamikához vezet. A különféle államok különböző reformopciókat támogatnak, de amikor például egy-egy ülés a multilaterális beruházásvédelmi bíróságot tárgyalja, akkor még azok az államok is aktívan részt vesznek, amelyek a választottbírósági rendszer mellett törnek lándzsát. Ennek eredményeként ők is megosztják elképzeléseiket egy későbbi bíróság szerkezetével és működésével kapcsolatban, bár közülük néhányan nem valószínű, hogy végül ténylegesen csatlakoznak egy ilyen állandó bírósághoz. Ugyanakkor viszont néhány olyan állam, amely elviekben ellenzi a multilaterális beruházásvédelmi bíróság létrehozását végül úgy is dönthet, hogy csatlakozik ahhoz a bírósághoz, amelynek megszületésénél ő maga is bábáskodott. Természetesen elképzelhető, hogy a későbbi tárgyalások során nagyobb

törés alakulhat ki azon delegációk között, amelyek strukturális reformokat szeretnének látni, és azon delegációk között, amely inkább a fokozatos reformok pártján állnak.

Mintha nem hagyományos diplomáciáról lenne szó...

Valóban, a tárgyalások további érdekes aspektusa, hogy ehelyett azok inkább hasonlítanak a multinacionális vállalatok tárgyalási gyakorlatára. Bizonyos mértékig természetesen ez igaz valamennyi nemzetközi szervezet égisze alatt zajló tárgyalásokra: az eredmények határozzák meg az eljárást. Amikor például a hagyományos féléves ülések nem bizonyultak elégségesnek, akkor egy harmadik ülést is összehívtak. A koronavírus járvány alatt a tárgyalások hibrid formában zajlottak. A munkacsoport jelenlegi munkaterve szintén a hatékony és eredményorientált tervezés irányába hat. Emellett jelentős erőfeszítéseket tesznek annak érdekében, hogy az érdekeltek minél szélesebb körét bevonják a tárgyalásokba, különösen a fejlődő országokból. Az ülések között találkozókat szerveznek a fejlődő országokban, és anyagi fedezetet biztosítanak ezen országok delegációinak ahhoz, hogy köztisztviselőik és szakértőik jelen lehessenek tárgyalásokon, és részt vehessenek a multilaterális reformfolyamatban. Az Európai Unió, Franciaország, Németország és Svájc adott ilyen hozzájárulást, hogy lehetőséget biztosítson a fejlődő országok részvételére. Végül pedig szükséges megemlíteni, hogy a tárgyalások a társadalmi szervezetek számára is nyitottak, akik megfigyelőként vesznek részt. Ez újdonságnak számít a beruházásvédelmi jogalkotás terén, amely korábban zárt ajtók mögött zajlott. Emellett pedig az ülések hanganyagát rögzítik, és online hozzáférhetővé teszik.

Véleménye szerint milyen hatást gyakorolnak az UNCITRAL tárgyalások a jelenleg zajló beruházásvédelmi szerződések reformjára? Mely reformelképzeléseket hajlandók elfogadni az államok?

Úgy vélem, hogy a jelenleg hatályos egyezmények választottbírósági vitarendezését módosító multilaterális szerződést fogadhatják el. Emellett az UNCITRAL reformfolyamat kétségkívül arra ösztökéli a választottbírósági intézményeket, hogy reformálják meg eljárásaik szabályait, alkossanak magatartási kódexeket, fejlesszenek ki közvetítő szabályokat stb.

Az államok által elfogadott végső megoldást illetően valószínű, hogy lesz valamiféle fragmentáció, ugyanis bizonyos államok inkább strukturális, míg más államok fokozatos reformokat elfogadása felé hajlanak. Szintén valószínű, hogy az államok egy jelentős része egynél több reformot fogad el, vagyis a szerződéses partnertől függően különböző típusú reformszabályok lesznek majd érvényben.

Kép: Wikipedia