Az amerikai kormányzat leállásának dilemmája

December 22-én a dolgozók összepakolták munkaeszközeiket és felszerelésüket, lekapcsolták az irodai villanyokat, lehúzták a rolókat, bezárták az ajtókat-ablakokat, és hazaindultak. Mindezt pedig abban a tudatban tették, hogy az ünnepek utáni visszatérésük időpontja teljesen bizonytalan. Ez mindennapos történet egy csőd szélére sodródott vállalkozás esetében. Ezúttal azonban nem egy fizetésképtelen vállalkozás, hanem a világ legerősebb nagyhatalmának kormányzati dolgozói mondtak – ideiglenes – búcsút munkahelyüknek. Mindeközben pedig a világ szemtanújává vált annak, hogy a Kongresszus és az elnök között zajló politikai vita miatt az Egyesült Államok szövetségi kormányzatának tekintélyes része működésképtelenné vált. A tevékenységüket felfüggesztő hivatalokat pedig várhatóan olyan további szövetségi intézmények leállása követi majd, amelyek tartalékforrások segítségével üzemelhettek idáig. Amerika történetének eddigi leghosszabb, negyedik hete tartó kormányzati leállása a szövetségi kormányzat 800.000 munkavállalóját érinti, akiknek egy része jelenleg kényszerszabadságát tölti, miközben másik része egyelőre fizetés nélkül kénytelen folytatni a munkáját.

A kormányzati leállás hátterében húzódó költségvetési és politikai vita Donald Trump elnök egyik kulcsfontosságú kampányígéretéhez, az Egyesült Államokba Mexikó felől érkező illegális bevándorlók feltartóztatásához szükséges fal megépítéséhez kapcsolódik. Az amerikai elnök által kért 5,7 milliárd dollárnyi forrás költségvetési biztosítását ugyanis a törvényhozásban a demokrata párti képviselők – „immorálisnak” és túlságosan költségesnek tartva – hevesen ellenzik és elutasítják. Az elhúzódó tárgyalások során nem született egyezség, és elfogadott költségvetési források híján a szövetségi kormányzat egyre jelentősebb része – így a nemzeti parkok, múzeumok, de rajtuk kívül élelmiszerbiztonsági, közlekedésügyi, kommunikációs és más ügynökségek, illetve végső soron a szövetségi bíróságok – volt kénytelen megkezdeni a teljes vagy részleges leállást, vagyis az úgynevezett government shutdown-t. Ez egyedülálló jelenség a világon, és minden bizonnyal az amerikai államszervezet egyik – modernkori – paradoxonának számít: a világ legerősebb országának végrehajtó hatalma napok alatt bénulhat meg a költségvetési források biztosításának kongresszusi megtagadásával. Eltekintve attól, hogy az érintett munkavállalókat és családjaikat igen nagy arányban sodorja krízishelyzetbe, sokan, főként a progresszív-demokrata körök, a hatalmi ágak elválasztásának, valamint az úgynevezett „fékek és ellensúlyok” rendszerének győzelmeként láttatják a kormányzat leállítását. Mindennek történetét és alkotmányjogi hátterét vizsgálva ugyanakkor némileg árnyaltabb kép tárható fel erről a kérdésről.

Bár a „fékek és ellensúlyok” rendszerét az úgynevezett „többség zsarnokságának” elkerülése érdekében nagy körültekintéssel és részletességgel rajzolták meg, az alapítóatyák elképzelései között mégsem szerepelt olyan kongresszusi jogosítvány, amely a szövetségi kormányzat működésének leállítására lehetőséget teremtett volna. Olyan pedig végképp nem, amely a szövetségi bírósági rendszert, benne pedig a Legfelsőbb Bíróság működését csorbította volna. A kormányzati leállás egy polgárháborút követően, az 1870-es években elfogadott törvényre – az úgynevezett Anti-deficiency Act – vezethető vissza, amely tilalmazza az olyan – főképpen katonai – kiadások vállalását, amely meghaladja a Kongresszusban elfogadott előirányzatot. Ebből még önmagában ugyanakkor nem következett volna kormányzati leállás, és ilyet nem is jegyeztek fel az amerikai történelemben. A szóban forgó törvénynek Jimmy Carter elnökségének idején kezdtek olyan értelmet tulajdonítani, hogy a szövetségi kormányzat nem is működhet addig, amíg a Kongresszus nem biztosítja a pénzügyi forrását. Carter elnök főügyésze, Benjamin Civiletti fogalmazta meg azt a véleményt, miszerint az Anti-deficiency Act megsértését csak akkor kerülheti el egy szövetségi kormányzati ügynökség vezetője, ha – némely kivételtől eltekintve – a pénzügyi forrás biztosításáig felfüggeszti az ügynökség működését. Míg tehát az 1980-as évek előtt a szövetségi kormányzat automatikusan működött tovább abban az esetben is, ha a törvényhozás nem fogadta el időben a költségvetési törvényt, addig a Civiletti-vélemény napvilágra kerülése után megváltozott ez a gyakorlat. Charles Tiefer, a Baltimore-i Egyetem jogi karának professzora mindezt akként jellemezte, hogy „Civiletti főügyész kiengedi a szellemet a palackból”. Az 1990-es évektől kibontakozó tengerentúli politikai események pedig hűen igazolták jóslatát.

A szövetségi kormányzat leállításának politikai hatását elsőként az 1994-es félidős választások „republikánus forradalmát” követően Newt Gingrich, a Képviselőház republikánus elnöke használta ki. Az úgynevezett Contract with America (Szerződés Amerikával) programjának győzelemre vitele érdekében keserítette meg Bill Clinton elnökségét; 1995 tavaszán, valamint 1995 és 1996 telén 5, illetve 21 napra tagadta meg a szövetségi kormányzat finanszírozását. Szintén emlékezetes kormányzati leállást eredményezett 2013 októberében Barack Obama elnök ObamaCare-ként elhíresült egészségügyi reformcsomagja. A jelenlegi kormányzati leállás jól illeszkedik ebbe a sorba, amikor is a demokraták által uralt képviselőház a kormányzat teljes leállásának árán is gátat kíván szabni egy alapvető elnöki törekvésnek.

Míg a „fékek és ellensúlyok” elve leginkább arra nyújt lehetőséget, hogy az egyik hatalmi ág korrigálhassa (ellensúlyozhassa) a többi törekvéseit, a szövetségi kormányzat működésének leállásával majdhogynem a teljes végrehajtó hatalom működöse ellehetetlenül. Ezen túlmenően pedig – minthogy bár a végrehajtó hatalomtól elkülönültek, de mégis szövetségi intézménynek számítanak – a szövetségi bíróságok működését is veszélybe sodorják. A bíróságok – ideértve a Legfelsőbb Bíróságot is – még 2019. január 18. napjáig működhetnek a tartalékokból, utána kénytelenek lesznek tevékenységüket korlátozni. Mindez pedig számos alkotmányban is biztosított alapvető jog érvényesülését szoríthatja korlátok közé. A tartalékok kimerülése esetén például a fővárosban élők nem tudnak házasságot kötni, a büntetőügyeken kívül a szövetségi bíróságok előtt perek nem indíthatók, vagy ha azok már folyamatban vannak, akkor elnapolják őket, az élelmiszerbiztonsági ellenőrzések pedig késedelmet szenvednek. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a szövetségi kormányzat működésének megbénítása vagy leállítása sokkal inkább a politikai árokásás szimbólumává és eszközévé, mintsem a finomhangolású „fékek és ellensúlyok” rendszerének részé vált. Az elnöki elképzelések, valamint az állami működés erodálásán keresztül pedig a valóságban súlyos alapjogi dilemmákat is felvet a kérdéskör.

A szerző Sándor Lénárd, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Amerika Tanulmányok Kutató Központjának kutatója.