Az uniós jogot nem úgy kapjuk, mint a tízparancsolatot

Sándor Lénárd interjúja a Mandiner hetilapban.

Az Európai Unió Bírósága alkotta alapelvek között említhető az uniós jog elsőbbsége. Mindemellett az is látható, hogy a tagállami alkotmánybíróságok és felsőbíróságok egyre gyakrabban vizsgálják felül az EU-s jogalkotást, illetve az uniós bírói fórum döntéseit is. Milyen szerepük van nemzeti alkotmánybíróságoknak az uniós joggal összefüggésben?
Szinte valamennyi tagállam azt vallja, hogy az európai jog kizárólag azért alkalmazható az országokban, mert a nemzeti alkotmányok lehetővé teszik, és a törvényhozóik olyan nemzetközi szerződést fogadtak el, amely hallgatólagosan elismeri, hogy az európai jog valamilyen fokú prioritást élvez az integráció megvalósulásának keretein belül. Ennek fényében az európai jog korlátlan elsőbbsége vagy olyan autonómiája, amely az alapító szerződésektől és a tagállamoktól függetlenül érvényesül, jogi értelemben nem meggyőző. Az alapító szerződések számos olyan rendelkezést tartalmaznak, amelyek a mi álláspontunkat támasztják alá, viszont egyet sem, amely az Európai Unió intézményeinek felfogását támogatná. Emellett pedig ezt vallják az alkotmánybíróságok és legfelső bíróságok Európa-szerte. Mindannyiunknak az az érdeke, hogy az európai integráció felvirágozzon, mindazonáltal meg kell őriznünk a tagállamok és az Európai Unió intézményei közötti egyensúlyt.

Hogyan őrizhető meg?
Tapasztalatom szerint csakis a nemzeti alkotmánybíróságok és felsőbíróságok által. Emellett pedig legitim módon így ellenőrizhető az Európai Unió döntéshozatala is, ugyanis annak demokratikus legitimációja nem igazán vezethető vissza az Európai Bizottságra vagy más uniós intézményre. Az integráció demokratikus legitimációjának forrását az jelenti, hogy a huszonhét tagállam megállapodott abban, hogy együttműködik, és a szuverenitása egy szeletét közösen gyakorolja. Ez a rendszer hatvan éven keresztül többé-kevésbé jól működött, és minél egyértelműbb volt az európai integráció célkitűzése, annál meggyőzőbbnek bizonyult. Erre példa az egységes belső piac vagy a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség megvalósítása. Ez a rendszer azonban az Európai Unió hatásköreinek bővülésével bizonytalanná vált, s közben az Európai Unió Bírósága továbbra is ragaszkodott ahhoz, hogy az integráció motorja maradhasson, figyelmen kívül hagyva a megváltozott körülményeket.

Ez miben nyilvánul meg?
Az Európai Unió Bírósága folyamatosan azt a felfogást hangsúlyozza, amely a központosítás irányába hat, és eközben tulajdonképpen tudomást sem vesz a pluralizmust és a sokszínűséget védelmező elvekről, vagyis a szubszidia­ritásról, az arányosságról és a hatáskör-átruházás korlátozottságának elveiről. Egészen 1951-től áttekintettem az Európai Unió Bírósága esetjogi gyakorlatát, és összesen három és fél ügyre bukkantam, amelyben a bíróság úgy ítélte meg, hogy az adott kérdésben az Európai Unió nem rendelkezik hatáskörrel. Ez világosan mutatja, hogy az EUB nem tekinthető tisztességes és megbízható döntőbírónak az unió és a tagállamok közötti vitákban. Az Európai Unió intézményei által vallott elsőbbség elve valójában az alkotmányos fenntartások nélküli teljes alávetéssel jelent egyet.

Hogyan kapcsolódik az alkotmányos identitás azokhoz az esetekhez, amikor az EU túllép a hatáskörein?
A német alkotmánybíróság gyakorlata szerint az ultra vires felülvizsgálat is az alkotmányos identitás védelméből fakad, a demokrácia és a népszuverenitás elveinek épségét óvja. Ennek lényege szerint a német állampolgárokat nem lehet olyan intézkedéseknek alávetni, amelyek nélkülözik a tőlük kapott legitimációt, amelyeket szavazatukkal nem befolyásolhatnak. Ha az alapító szerződések és ennélfogva a német parlament az Európai Unió valamely intézkedésére nem ad felhatalmazást, akkor az adott intézkedésnek nincsen demokratikus legitimációja. Egy ultra vires intézkedés nyilvánvalóan túl van a felhatalmazáson, és sérti a népszuverenitás elvét. Az uniós jogot nem úgy kapjuk, mint Mózes a tízparancsolatot. Az Európai Unió alapjogi chartája és az Európai Unió Bíróságának korábbi joggyakorlata a tagállamok közös értelmezéséből fejlődött ki. Ha az 1950-es évek első európai bírói döntéseit megvizsgáljuk, akkor világosan láthatjuk, hogy az európai jogot nem a semmiből, nem előzmények nélkül építették fel. A nemzeti jogrendek és jogi kultúrák örökségéből táplálkozik.

Milyen reformok lennének szükségesek a tagállamok alkotmányos identitásának nagyobb tiszteletben tartása érdekében?
Az első lépés az kell legyen, hogy a német és más alkotmánybíróságok az uniós jog elsőségét övező fenntartásait formálisan is elfogadják. Másodsorban pedig a gyakorlati együttműködés elveit is szükséges megváltoztatni. Az Európai Unió Bíróságának jobban oda kellene figyelnie arra, hogy az alkotmány­bíróságok mit kérnek tőle, és mérlegelnie kellene az előzetes döntéshozatali kérelmek között. Különbséget kell tennie aközött, hogy egy elsőfokú bíróság tesz fel kérdést, vagy pedig az a bírói fórum, amely végső soron felelős a nemzeti jogrendszer integritásáért és koherenciájáért. Ha például a PSPP programmal kapcsolatos döntést vesszük alapul, akkor látható, hogy súlyos kérdéseink voltak. Például az a dilemma, hogy mit kezdjünk azzal a rendkívül erős hatáskörű, ám demokratikus legitimációval alig rendelkező Európai Központi Bankkal, amely szinte minden gazdasági tárcavezetőt feleslegessé akar tenni, de amelyet sem politikai, sem bírói szinten nem ellenőriznek kellőképpen. Az Európai Unió Bírósága pedig meg sem kísérelt választ adni kérdéseinkre, dacára annak, hogy köztudott, milyen veszélyeket is rejtenek a független hivatalok a demokratikus legitimáció szempontjából.

A tagállami bírók számára az EU-ban mindenütt követelmény, hogy naprakészek legyenek az uniós jog terén. Vajon el lehetne várni az Európai Unió Bírósága tagjaitól is, hogy jól ismerjék a tagállami alkotmányokat?
Igen, teljes mértékben egyetértek, feltétlenül szükség lenne rá a nemzeti alkotmányjogok alapvető struktúráját érintően. Európa nem lehet működőképes, ha fentről lefelé ívelő rendszerben akarják irányítani. Ha sikeresek kívánnak lenni, akkor az uniós intézményeknek tisztában kell lenniük a kontinenst jellemző különbözőségekkel és sajátosságokkal. Ehhez hasonlóan az Európai Bizottság is bölcsebb lehetne, ha kicsit alaposabban tanulmányozná a tag­államokat és jogrendszereiket; jelenleg azonban inkább csak saját maga felé fordul. A jog-­összehasonlítás az európai jog alkalmazásának előfeltétele. Valamennyi uniós alkalmazottnak értenie kellene, hogyan működnek a tagállamok. Máskülönben széttöredezettség, idegenkedés és ellenségeskedés övezi majd a tagállamokat, és ez végső soron az Európai Uniót is veszélybe sodorja.

Az olyan közjogi reformok, mint például a „fordított” előzetes döntés­hozatali eljárás, hogyan segíthetik elő az európai együttműködés erősödését?
A kiindulópont az, hogy az alapító szerződések jelenleg is megkövetelik az uniós intézményektől, hogy tartsák tiszteletben a nemzeti identitásokat. Mint arra korábban utaltam, a jogi értelemben vett alkotmányos identitás, legalábbis nálunk, a szélesebb értelmű nemzeti identitás alapját képezi. Ennek fényében nem szabadna előfordulnia, hogy az Európai Unió Bírósága a saját szegényes ismeretei alapján hozzon döntést a nemzeti alkotmány­jogokról és értelmezésükről. Ehelyett előzetesen meg kellene kérdeznie a hatáskörrel rendelkező tagállami bíróságot éppen úgy, ahogyan a tagállami bíróság is megkérdezi az európai bírói fórumot, ha uniós jogot kell alkalmaznia vagy értelmeznie.

Az emberi jogok európai egyezményéhez fűzött 15. kie­­­gészítő jegyzőkönyv a nyár folyamán lépett hatályba. Ez a jegyzőkönyv a szubszidiaritás szerepét hangsúlyozta. Helyes reformlépés lehetne, ha az Emberi Jogok Európai Bírósága utolsó fórumként járhatna el az Európai Unió Bírósága után?
A szubszidiaritás elvét az Európai Uniót alapító szerződések is tartalmazzák. Úgy vélem, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága által vallott szubszidiaritás jó és követendő példa az Európai Unió Bírósága számára. Amint említette, ennek megvalósításához még szerződésmódosításra sincsen szükségünk, ehhez minden adva van. Mégsem szabad azonban tündérmesékbe ringatni magunkat. Ez a hatalomról szól, és az EUB nem érdekelt abban, hogy a hatalmát korlátozzák. Ez emberi tulajdonság, minden intézmény a saját befolyásának növelésére törekszik.

Nyitóképen: Lucas Cranach: Tízparancsolat (1516). Forrás: Wikipédia