Kétlem, hogy a Bizottság jogállamisági jelentései tárgyilagosak – beszélgetés Goran Selaneckkel

Az integráció fogantatásától kezdve az Európai Unió Bírósága (EUB) meghatározó szerepet játszik az uniós jog fejlesztésében, valamint a nemzeti törvényekhez és a nemzeti alkotmányokhoz való viszonyának alakításában. Véleménye szerint ez az erőteljes szerep hogyan befolyásolta az európai integráció általános irányát?

Az EUB kulcsszerepet játszott az uniós jogrend kialakításában. Egyszerűen fogalmazva: az EUB nélkül nem létezne uniós jogrend, és ez a jogrend nem működhet az EUB nélkül. Függetlenül attól, hogy egyetértünk vagy sem az esetjogi gyakorlatával vagy a doktrínáival, a luxemburgi bíróság kulcsfontosságú az uniós jogrend működése szempontjából. Ezért az EUB szerepének aláásása az uniós jogrend hatékonyságának roncsolja.

Másfelől ugyanakkor tanúi lehetünk annak is, hogy az 1970-es évektől, de különösen az elmúlt évtizedben a tagállamok alkotmánybíróságai vagy legfelső bírói fórumai egyre inkább részt vesznek az uniós jog nemzeti alkotmányok alapján történő felülvizsgálatában. Ön szerint milyen lehetséges szerepet játszhatnak vagy kellene a nemzeti alkotmánybíróságoknak játszaniuk az uniós jog fejlesztésében?

A potenciális következményei miatt ez már egy nehezebb kérdés. Jómagam, egy nemzeti alkotmánybíróság bírójaként úgy gondolom, hogy az alkotmánybíróságoknak legalább egy fontos szerepük kell, hogy legyen. Mégpedig az, hogy a nemzeti bíróságokat ösztönözzék az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) 267. cikke szerinti párbeszédben való részvételre, amikor ez az uniós jog értelmezéséhez szükséges. Ha ezt nem teljesítik, akkor ez még az eljárás tisztességét övezően is kételyeket kelthet. Ugyanakkor

még abban az esetben is, ha konfliktus alakul ki.

A nemzeti jogrendszerek és az uniós jog bár szorosan összefonódnak, ugyanakkor végső soron mindkettő autonóm. Ezen túlmenően azt is szem előtt kell tartani, hogy közös értékek mentén szerveződnek. Ezek alapján pedig normatív értelemben nem keletkezhet közöttük olyan konfliktus, amelyet ne lehetne feloldani.

Vannak olyan tagállamok, amelyeknek bírói fórumai nem ismerik el az uniós jog abszolút elsőbbségét, ha saját országuk alkotmányos identitásának, szuverenitásának, önazonosságának vagy alapvető jogainak megóvásáról van szó. Milyen felfogást vall a horvát alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban? Véleménye szerint mennyire indokolt, hogy az alkotmánybíróságok az uniós joggal összefüggésben is őrködhessenek alkotmányuk alapvető rendelkezései és értékei felett?

A horvát alkotmánybíróság ezidáig még nem foglalt állást az uniós jog elsőbbségével kapcsolatban. E körben joggyakorlat még nem alakult ki. De sok más tagállamban is ugyanez a helyzet. Engem az a kérdés foglalkoztat, hogy vajon mennyire tekinthető hatékony stratégiának, ha egy nemzeti alkotmánybíróság az uniós jogot a nemzeti alkotmány alapján felülvizsgálja. Úgy vélem, hogy ez egy kockázatos stratégia. Az alkotmánybíróságok hagyományos hatásköre akár az uniós jog felülvizsgálatára, illetve annak kimondására is kiterjed, hogy egy uniós jogszabály nem áll összhangban az alkotmánnyal. Ennek a következménye az lesz, hogy a rendes bíróságok nem alkalmazhatják a kérdéses uniós jogi szabályt. Ugyanakkor ez kényelmetlen helyzetet teremt a rendes bíróságok számára, akiknek az EUMSZ 267. cikke értelmében kötelességük lehet az EUB-hez fordulni. Akár olyan helyzet is előállhat, amelyben két, egymással ellentétes iránymutatás közül kell választaniuk.

amely könnyen alááshatja a tekintélyét. Ezt túl kockázatosnak tartom. A horvát alkotmány éppen ezért egy garanciális rendelkezést tartalmaz az ilyen helyzetek elkerülése érdekében. A horvát alkotmány 141. cikke rögzíti, hogy a nemzeti és az uniós jogrendnek ugyanazokat az alapvető értékeket kell szolgálnia, miközben az uniós jogot az alapvető „vívmányokkal” összhangban szükséges alkalmazni. Ez egyértelműen egy konfliktuskerülő megközelítés. Nincsen tudomásom arról, hogy más tagállamokban hasonló alkotmányos megközelítés fogadtak volna el.

És akkor véleménye szerint hogyan érdemes feloldani az óhatatlanul is kialakuló konfliktusokat?

Úgy gondolom, hogy bölcsebb az a stratégia, ha az alkotmánybíróság azt teszi, amelyet minden más bíróságnak, beleértve az EUB-t is tennie kell az uniós jogrendben. Ez pedig nem más, mint a konfliktusoknak bírósági párbeszéd útján történő feloldása. Az alkotmánybíróságok is jogosultak a bírósági párbeszéd csatornáit megnyitni és igénybe venni. Úgy látom, hogy ezt követeli meg a „közösségi hűség” elve is. Ráadásul úgy gondolom, hogy ez az elv nemcsak a tagállamokat, hanem az uniós intézményeket, vagyis az EUB-t is kötelezi. Ez az elv pedig azt kívánja meg, hogy a konfliktusokat párbeszéd útján rendezzék. A fekete-fehér álláspontok súlyos következményekkel járnak az uniós jogrend működésére nézve, amely aztán tovább gyűrűzik a nemzeti jogi és politika rendszerekbe.

Milyen szerepet játszanak és milyen viszonyrendszer jellemzi a különféle bírói fórumokat és intézményeket ebben a dialógusban?

Kapcsolatukat nem lehet úgy elképzelni, mint egy piramist, amelynek a csúcsán valamiféle döntőbíró állna. A párbeszéd és a hűség követelményei nem arról szólnak, hogy kié az utolsó szó. Ebben a dimenzióban ugyanis nincsen utolsó szó. Ehelyett ez egy folyamatot jelent: a kommunikációs csatornában az a kötelezettség, hogy addig beszélgessünk egymással, amíg nem születik közös megoldás. Amint azt az imént említettem, megoldásnak mindig kell lennie, mert bár a nemzeti és uniós jogrend autonóm, de mégis ugyanazokon az alapvető értékeken alapulnak, amelyek ráadásul túlmutatnak magán az európai integráción is. Ezek az értékek felölelik a mai alkotmányos demokrácia alapvető elemeit, hogy elkerüljék a tragikus második világháború megismétlődését.

ha azt látjuk, hogy vannak olyan tagállamok, amelyek elhagyják az európai integrációt. Ezeknek a kérdéseknek tehát komoly következményei vannak mind az egyes tagállamokra, mind pedig az európai integráció egészére nézve. Véleményem szerint csak a közös alapértékeket szolgáló és jogi érveken nyugvó, valamennyi oldal számára elfogadható ésszerű kompromisszum határozhatja meg az európai integráció jövőjét a következő évtizedekben. Az európai integráció megalapítása és folyamatos bővülése mögött ugyanis az az alapvető feltevés áll, hogy oly sok minden olyan erősen köt össze bennünket, amelynek köszönhetően nem alakulhatna ki olyan helyzet, amelyben nem találhatnánk kompromisszumot jogi érvek segítségével.

Ennek fényében, ha egy nemzeti bíróság olyan ügyet terjeszt az EUB elé, amelynek alkotmányossági vonatkozásai is vannak, akkor véleménye szerint a nemzeti alkotmánybíróságot is be kellene vonni a döntést megelőző eljárásba?

Egy ilyen helyzetben az ügy kimeneteléhez mind az EUB-nek, mind pedig a nemzeti alkotmánybíróságnak is érdeke fűződőik. Az EUB akkor jár el felelősen, ha ellenőrzi, hogy a nemzeti alkotmánybíróság már vizsgálja-e az adott kérdést. Ha igen, akkor két eljárás fut egymással párhuzamosan és az EUB saját ítéletének meghozatalakor figyelembe veheti a nemzeti alkotmánybíróság döntését. Ha a helyzet fordított, akkor egy bölcsen eljáró alkotmánybíróság is megvárhatja az EUB ítéletét. Abban az esetben pedig, ha a nemzeti alkotmánybíróság nem ért egyet az EUB ítéletével, akkor az EUMSZ 267. cikke értelmében külön dialógust kezdeményezhet. Ennek során az alkotmánybíróság ismertetheti álláspontját az EUB-nak, és kérheti, hogy ezt vegye figyelembe. 
Ez a dialógus azonban nem csak az EUMSZ 267. cikkének formális keretei között képzelhető el. Véleményem szerint az EUB az intézményi struktúráján belül egy külön csoportot is kialakíthatna ennek érdekében. Ez a csoport a nemzeti alkotmánybíróságokkal tartaná a kapcsolatot, és figyelemmel kísérné, hogy mi az álláspontjuk, doktrínáik vagy kikristályosodott esetjogi gyakorlatuk egy-egy kérdésben. Ehhez hasonlóan a nemzeti alkotmánybíróságok is létrehozhatnak olyan kutatási feladatokkal megbízott csoportokat, amelyek feladata ilyen kommunikáció biztosítása. Egyszóval az őszinte dialógus útjai biztosítottak, és vannak olyan megoldások, amelyek modellként szolgálnak.

A magyar Alkotmánybíróság nemrégiben fontos határozatot hozott a közös, uniós hatáskörgyakorlást érintően. Ön hogyan látja ezt a döntést?

Az alkotmánybírósági határozat indokolása a status quo megőrzésének a benyomását kelti. Valójában több kérdést hagy nyitva, mint amennyit megválaszol. Más alkotmánybíróságok nem igazán ismerik ezt a stratégiát. Hogy ésszerű-e, azt a történelem fogja majd megítélni. Mindenesetre a fontos kérdések nyitva hagyása a következetlenség veszélyét hordozza magában, amely gyengítheti a bírósági ítéletek meggyőző erejét.

Ugyanakkor

abban az esetben, ha az Európai Unióval közös hatáskörgyakorlás érvényesülése hiányos. Ez a megállapítás akkor válhat aggályossá, ha a tagállam egyedül ítélheti meg, mikor hiányos a hatáskörgyakorlás anélkül, hogy igénybe venné például EUMSZ 267. cikkében foglalt bírósági párbeszéd és együttműködés mechanizmusát. Ez ugyanis könnyen gyengítheti az Európai Unió egész területén érvényesülő uniós jog következetes és hatékony alkalmazását.

Persze ezt a veszélyt leginkább a nemzeti bírók ismerik. Mivel részesei vagyunk egy európai jogrendnek, ezért gyakran szembesülünk olyan ügyekkel, amelyekben

Ez egy kölcsönös függőséghez vezet, amely abból fakad, hogy az Európai Unió elismeri és védelemben részesíti a letelepedés és a mozgás szabadságát. Ez nagyobb szabadságot biztosít mindannyiunk számunkra. A mozgásszabadság kölcsönös elismerést, és ami ennél is fontosabb, kölcsönös bizalmat igényel. Az uniós jogrend alapvetően bizalomra épül, amelyet a közösen vallott értékek és elvek igazolnak. Ezen értékek és elvek nélkül az uniós jogrend elveszik.

Hogyan látja az olyan reformelképzeléseket, mint a „fordított” előzetes döntéshozatali eljárás, amely az EUB előzetes döntéshozatali eljárási kötelezettségét intézményesítené a nemzeti alkotmányok értelmezésével kapcsolatos ügyekben?

Szkeptikus vagyok az ilyen gondolatokkal szemben. Attól tartok, hogy ez a gyakorlatban éket verne az alkotmánybíróságok és az EUB közé. Az előzetes döntéshozatali eljárás mögött álló elképzelés az, hogy egy adott ügy konkrét ténybeli és jogi körülményei között az alkalmazandó jog megfelelő értelmezését biztosítsa. Ugyanakkor egy úgynevezett „fordított” előzetes döntéshozatali eljárás célja nem lehetne ez, hiszen az EUB-nak nincsen hatásköre a nemzeti jog alkalmazására. Következésképpen ennek az eljárásnak voltaképpen az lenne az értelme, hogy a rendes nemzeti bíróságok viszonylatában megerősítse, hogy az alkotmánybíróságok a nemzeti jog végső értelmezői.

Ugyanakkor én alkotmánybíróként ezt a kérdést inkább az autonóm jogrenden belül, nem pedig az EUB bevonásával szeretném rendezni. Abban az esetben, ha egy alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás keretében valamely rendes bíróság aláássa az autoritását, akkor meggyőződésem, hogy ő ugyanezt a mechanizmust alkalmazhatja a probléma kezelésére. Emellett meggyőződésem, hogy különbség van aközött, ha egy alsófokú bíróság vagy egy alkotmánybíróság fordul az EUB-hez. A probléma tehát szerintem nem az, hogy az EUB nem venné kellően figyelembe az alkotmánybíróság véleményét. A gondot inkább az okozza, ahogyan némely alkotmánybíró értelmezi az EUMSZ 267. cikkének célját.

A közelmúltban megindult Európa jövőjéről szóló konferencia fórumot kíván biztosítani az EU lehetséges reformjairól, valamint tágabb értelemben az európai kontinens jövőjéről szóló vitához. Így egyedülálló lehetőséget kínál az EUB hatásköreinek vagy összetételének reformjával, valamint a nemzeti alkotmánybíróságok és az EUB közötti kapcsolatot övező kérdések megvitatására is. Milyen reformlépéseket tartana érdemesnek megfontolni egy harmonikus együttműködést, valamint a tagállamok alkotmányos struktúráinak és identitásának teljesebb tiszteletben tartását célzó egyensúly megteremtése érdekében?

Tulajdonképpen több javaslatom is lenne. Ami azonban jelenleg foglalkoztat, az nem kapcsolódik közvetlenül a bíróságok közötti dialógushoz.

A politikai karaktert öltő Bizottság nem igazán illeszkedik abba az eredeti elképzelésbe, amely szerint a Bizottság az uniós jogrend független és elfogulatlan őre. A „politikai Bizottság” azokra kritikákra született válaszként, amelyek az EU demokratikus deficitjét övezték. Ezt megelőzően a Bizottság technokrata intézmény volt, amely azzal az előnnyel járt, hogy a politikától függetlenül működött és csak az uniós jogrend érdekeire összpontosított. Ennek megfelelően a Bizottság csak az Európai Unió érdekeihez volt lojális. Mióta azonban a „politikai Bizottság” gúnyáját magára öltötte, azóta idejét a tagállamok politikai ügyei kötik le. Többet foglalkozik politikai ügyekkel, mint az Európa Unió többi politikai intézménye. Ráadásul a „politikai Bizottság” egyfajta közvetítő szerepbe helyezkedik. Ez persze lehetne akár legitim szerep, csakhogy nem illeszkedik abba az eredeti elképzelésbe, miszerint a Bizottság az uniós jog semleges és elfogulatlan őrzője.

Véleménye szerint milyen következményekkel jár ez a szerepváltozás?

Az Európai Bizottságnak korábban két hagyományos funkciója volt. Egyrészt kötelezettségszegési eljárásokat kezdeményezett tagállamok ellen az EUB előtt. Ez eszközként szolgált az Európai Bizottság kezében ahhoz, hogy az uniós jog őreként működhessen. Másfelől jogalkotást kezdeményezhet. Nem is beszélhetnénk másodlagos jogról az Európai Bizottság jogalkotási javaslatai nélkül. Mindkét hatáskör azt feltételezi, hogy az Európai Bizottság megőrzi függetlenségét a tagállamoktól.

Politikai közvetítő szerepét tehát a hagyományos hatásköreinek rovására látja el.

És ez a változás az EUB működésére is kihat…

Ez pontosan így van. Beszélgetésünket azzal kezdtük, hogy az EUB milyen szerepet játszott az uniós jogrend kialakításában. Erre a válaszom egyszerű: kulcsfontosságú. Ugyanakkor az EUB-nek erős szövetségese volt ehhez. Ez pedig nem más volt, mint a technokrata, koncentrált és kötelességtudó Európai Bizottság. Egyáltalán

és abban sem vagyok biztos, hogy az Európai Bizottság ma hasonlóképpen látja-e kapcsolatát az EUB-vel, mint egykoron. Úgy gondolom, hogy az Európai Bizottság szemléletváltása megváltoztatja a tagállamok, az EUB és az Európai Bizottság közötti háromszög dinamikáját.

Mit jelent ez a gyakorlatban?

Az Európai Bizottság jelenleg jobban hasonlít a nemzeti kormányokra. Gondolkozzunk csak el ezen. Nagy hagyománya van annak, hogy az Európai Bizottság minden évben jelentést tesz közzé az jogállamiság helyzetéről az Európai Unióban. Miért is övezte tisztelet ezt a jelentést korábban? Mert mindenki azt feltételezte, hogy az Európai Bizottság tárgyilagos, hiszen el volt szigetelve attól a politikai nyomásgyakorlástól, amely a nemzeti politika színterén érzékelhető. Vagyis az Európai Bizottság különbözött a nemzeti kormányzatok végrehajtó hatalmától, és éppen ezért várták el tőle, hogy ilyen jelentéseket készítsen. De

Vajon a többi kormány ezt objektívnek tekintené? Kétlem. Hogyan is változtatja meg mindez az intézményi egyensúlyt az Európai Unió szintjén? Milyen hatásokkal jár mindez a nemzeti politikák tekintetében? Az Európai Bizottság „politikaivá” válása során engem leginkább ezek a kérdések foglalkoztatnak.

Kép: Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke beiktatási ceremóniáján esküt tesz az Európai Bíróság előtt 2020. január 13-án, Luxemburgban. | JOHN THYS / AFP