A polarizáció egész Amerikát mérgezi – beszélgetés Marc Allen Eisnerrel

Ha végigtekintünk az Egyesült Államok történetén, akkor láthatjuk, hogy az úgynevezett „adminisztratív állam” növekedésével a tagállamoktól egyre több hatáskört vettek el, amelyeket aztán Washingtonra telepítettek. Milyen következményekkel jár ez a folyamat az amerikai politikára és a gazdaság szabályozására nézve?

Valóban, a közpolitika-alkotás központosításának lehettünk tanúi az Egyesült Államokban, amely számos jelenleg fennálló feszültség forrása. Számos politikai vita alapját az képezi, hogy a szövetségi kormányzat a tagállami jogosítványokat, hatásköröket csorbítja, illetve olyan szabályozási célokat ír elő, amelyek nem állnak összhangban a polgárok által vallott értékekkel. A koronavírus-járvány ráadásul nagy erővel hozta felszínre ezeket a feszültségeket.

Ott van azonban a megosztott szuverenitás elve...

Pontosan, s erről annak ellenére sem feledkezhetünk meg, hogy  a központosítás térnyerése szemmel látható. Számos szövetségi kormányzati közpolitika a tagállamok támogatásától függ, mert vagy párhuzamos, vagy kizárólagos tagállami hatáskörbe esik az alkotmány szerint. Számos közpolitikai területen, így például az oktatás, a társadalombiztosítás vagy az egészségügy területén a szövetségi kormányzat pénzügyi támogatásokon keresztül ösztökéli a tagállamokat. Ugyanakkor ezeknek a területeknek érvényesülése egyenetlen, ily módon leginkább fércműhöz hasonlít, ekképpen pedig jól tükrözi a megosztott szuverenitás elvét.

Hogy látja mindennek fényében az elnöki pozíció jelentőségét?

Megfigyelhető, hogy a központosítással kéz a kézben nőtt a szabályozás mennyisége is, sőt, 1981 óta elvárás, hogy a jelentősebb új hatósági szabályozások megfeleljenek a Fehér Ház ellenőrzése mellett zajló költség-haszon elemzésnek. Ez összességében alaposabb hatósági szabályalkotást eredményezett, amely jobban felméri a tagállamokra és vállalkozásokra gyakorolt hatásokat. Az eljárás ugyanakkor olyannyira bonyolulttá vált, hogy évtizedben mérhető időbe telik, míg egy-egy szabályozás beérik. Mindennek van azonban egyik másik hatása is:

Véleménye szerint milyen összefüggésben áll egymással a központosítás, a tagállamok csökkenő hatáskörei és a politika polarizációja között?

A polarizáció okait erős viták övezik. Érdemes felidézni a polgárháborút követő politikai térképet, amelyben a Demokrata Pártot az északi liberálisok és a déli konzervatívok koalíciója alkotta, míg a Republikánus Párt is hasonlóan sokszínű volt. A polgárháború örökségéhez híven a déli demokraták a tagállami hatáskörök erős védelmezőivé váltak különösen a faji kapcsolatok szabályozását érintő szövetségi beavatkozás területein. A polarizáció folyamata ideológiai gyökerű, amelyet az 1964-es Polgári Jogi Törvény (Civil Rights Act) és az 1965-ös Választójogi törvény (Voting Rights Act) lobbantott lángra. A következő évtizedekben a déli konzervatív demokraták a Republikánus Párt felé gravitáltak, magukkal hozva a tagállami hatáskörök nagyobb védelmét, valamint a szövetségi kormányzatot övező idegenkedés attitűdjét. Ennélfogva a polarizációt inkább aszimmetria jellemezte. Vagyis a Republikánus Párt egységesebben jobboldalra húzott, míg a Demokrata Párt inkább széttagolt maradt. Ugyanakkor mindkét párt a saját érdekcsoportok, think-tank és médiacsoportok ökoszisztémájában működik. Éppen ezért

Bár ehhez hozzá kell tenni, hogy az elmúlt évtizedekben a Demokrata Párt a radikális baloldal ideológiáját is magáévá tette. Hogyan látja ezt a folyamatot?

Ez valóban igaz. Biden elnök azon törekvése például, hogy 3,5 trillió dollárral kibővítse a jóléti államot elképzelhetetlen lett volna az ’90-es évekbeli Demokrata Pártban, amikor a demokraták egy jóval szerényebb álláspontot alakítottak ki a társadalombiztosításról és még sok más egyéb kérdésről. Ugyanakkor a mozgalom mégis jóval egységesebb és erősebb a jobboldalon.

A nemrégiben végzett kutatásai a politikai polarizáció szabályalkotásra, szabályozásra gyakorolt hatását tanulmányozzák. Hogyan függ össze a kettő?

Mikor a Kongresszus az 1970-es években elfogadta az átfogó jelentőségű társadalmi törvényeket, akkor rendkívül részletező szabályokat alkotott. Ezzel kívánta megakadályozni, hogy az elnökök később eltérhessenek a Kongresszus által megfogalmazott prioritásoktól. Az olyan nagy törvényeket, mint az 1970-es Clean Air Act módosítása vagy az 1972-es Clean Water Act jelentős kétpárti konszenzuson alapuló többséggel fogadták el. Ugyanakkor a jelenlegi polarizált körülmények között teljesen eltűntek azok a mérsékeltek, akik nélkülözhetetlenek voltak e többség felépítéséhez. A törvényhozási aktivitás lecsökkent. A régi törvényeket nem lehetett frissíteni, új törvényeket alig fogadtak el, a hivatalok pedig sokszor nem voltak elég rugalmasak ahhoz, hogy a régi törvényeket az új problémákhoz adaptálják.

Nem kalibrálták újra, hogy számba vehesse a szabályozásokat övező újdonságokat, vagy hogy a problémák orvoslásának kiindulópontjaként szolgálhasson. Ennek a jelentőségét az ezt megelőző évtizedekben nem lehetett előre látni. A politikatudósok erre a jelenségre egyfajta „torzulásként” hivatkoznak. A közpolitika-alkotás a felszínen stabilnak látszik, ugyanakkor nem a szándékolt funkciónak vagy célnak felel meg, hanem attól eltér.

Vagyis a Kongresszus polarizáltsága mégiscsak teret nyitott a bürokráciának…

Ennek az egyik következménye az elnöki hatáskörgyakorlás tétjének megnövekedése. Másként fogalmazva többször veszik igénybe az elnöki rendeleteket, memorandumokat, valamint az érdekcsoportok közötti informális egyeztetéseket a Kongresszus megkerülése és önállósodott közpolitikai célok követése érdekében. Az elnökök jól tudják, hogy egy törvénykezésre képtelen Kongresszus nem fog tudni reagálni az elnöki intézkedésekre sem. Ugyanakkor az elnöki intézkedések eredményeként megalkotott szabályozás hatékonysága korlátozott, mert vékony jogi alapokon áll, a bíróságok előtt támadható, valamint egy új elnök által megváltoztatható. Mindez nagyon jól tetten érhető például az utóbbi évtizedek amerikai klímapolitikájában.

Sokan úgy vélik, hogy a szubszidiaritás elvének hatékonyabb érvényesítése hozzájárulhat a polarizáció mérsékléséhez, hiszen az érintett helyi lakossághoz közelebb hozza a közpolitikai döntéshozatalt. Ez növeli az emberek részvételi hajlandóságát, illetve erősíti a demokratikus legitimációt. Ön hogyan látja ezeket az érveket?

A szubszidiaritás fontos, és számos szempontból kedvező hatást gyakorol, ugyanakkor sajnos kicsit kételkedem abban, hogy orvoslást jelenthet a jelenlegi polarizációra. Az Egyesült Államokban például

Vegyük például az iskolai tanácsokat, amelyek demokratikusan választott testületek, és feladatuk az általános és középiskolai oktatás helyi ellenőrzése. Alig látogatott üléseiket egykoron nyugodtság légköre jellemezte. Mára azonban aktivisták harcmezéjévé váltak, akik csatákat vívnak a faji alapú politikákról, a maszkviselésről vagy a kötelező oltásról. Mindezzel együtt természetesen a helyi szintek helyzetbe hozása és a demokratikus megfontolás erősítése komoly segítséget jelent az olyan politikákkal szemben, amelyeket felülről akarnak kikényszeríteni.

Az Európai Unió is hasonló kihívásokkal néz szembe, amikor komoly demokratikus deficittel és az „adminisztratív állam” jelenségével küzd. Véleménye szerint milyen tanulságokat érdemes fontolóra venni az amerikai tapasztalat alapján?

Jó pár tanulságot érdemes fontolóra venni. Amint említettem, a „környezetvédelmi évtized” tanulsága, hogy a Kongresszus olyan kimerítően részletes szabályokat alkotott, amely túlságosan korlátozta a diszkrecionális hatósági döntések lehetőségét. Ez a megoldás egyfelől „szabályozási csapdát” állít, másfelől pedig akadályozza az elnök hatásköreinek gyakorlását a bürokrácia, vagyis az „adminisztratív állam” fölött. Miközben a Kongresszus sikerrel konzerválta a preferenciáit, ez a stratégia gátolja az innovatív gondolkodást, és korlátozza a hatóságokat abban, hogy a szabályozásokat szervesen integrálják a magánszféra viszonyai közé. Ennek megfelelően az egyik legfőbb tanulság, hogy

Mindeközben pedig az Egyesült Államok sajátossága, hogy a szabályalkotás alapvető feladata a tagállamoknál van...

Így van. Vegyük példaként ismét a környezetvédelmi szabályozást. A Clean Air Act alapján a levegőminőségi célok elérése érdekében a tagállamok felelősek az implementáció megtervezéséért és végrehajtásáért, a szükséges ellenőrzések elvégzéséért és a jogsértések megbüntetéséért. Hasonló a helyzet a vizek védelmének kérdésében is. A tagállamok azonban sokszínűek, adminisztratív kapacitásuk eltérő, illetve a szövetségi jog implementálásának hajlandósága terén sem egységesek. Számos tagállam például attól fél, hogy a szigorú szabályozás hátrányos hat a beruházásokra. Más tagállamok ugyanakkor a szövetségi szabályozási sztenderdeket csak minimumnak tekintik. Vagyis

További tanulság, hogy ahol szükséges, technikai és pénzügyi segítséget kell nyújtani a tagállami igazgatási kapacitások erősítéséhez. Végül pedig szükségesnek tartom kiemelni, hogy bár a rugalmasság fontos, de nem történhet a szabályozás minőségének rovására.

Mikor hasznos és mikor káros a szabályozás különösen az üzleti szférában? Hogyan orvosolhatók a hiányosságok?

A szabályozás szükségességét gyakran a különböző piaci kudarcok, például a monopolhatalom, negatív externáliák vagy információs aszimmetria igazolja. Persze a piaci kudarcok csak a válasz egyik felét jelentik, felléphetnek kormányzati kudarcok is. Az elmúlt évtizedekben a szabályozás helyett sokan a szélesebb értelemben vett „kormányzás” fogalmát használják, amely az üzleti világban például átfogja az ellátási láncok egészét, a kereskedelmi szövetségeket és a nemzetközi sztenderdeket. A vállalati önszabályozást támogató szabályozások képesek orvosolni a hagyományos szabályozás némely fogyatékosságát. Természetesen mindig lesznek olyan vállalatok, amelyek externáliákat telepítenek a társadalomra, mert kis haszonkulccsal dolgoznak, nincsen vállalati ethoszuk vagy szervezeti értelemben inkompetensek. Ezen vállalatok tekintetében a hagyományos parancsutasításon alapuló szabályozás jelenti az egyetlen orvoslást.

A gazdasági globalizáció jelentős hatást gyakorol az amerikai politika gazdaságra. Milyen szabályozási válaszok adhatók a globalizáció káros hatásainak kiküszöböléséhez?

A gazdasági globalizáció kapcsán aggályra ad okot, hogy a nemzeteknek a beruházások megszerzéséért egymással folytatott küzdelme egy folyamatos „lefelé licitáló versenyt” indít el. Bár ez az aggodalom valós, ugyanakkor arra is van számos bizonyíték, hogy ez a vállalatokat arra ösztökéli, hogy a nagyobb ellátási láncokba történő bekapcsolódás érdekében javítsák a teljesítményüket. Ha ugyanis szerződni akarnak más vállalatokkal, akkor szükségük van ugyanis egy igazolható minőségbiztosítási jelzésre. Például a Nemzetközi Szabványügyi Szervezet ISO 14000 szabványa rendkívül gyorsan elterjedt a gyengébb szabályozási rendszerekkel rendelkező országokban. Ideális esetben az Egyesült Államok és más fejlett országok szabályozása integrálódik az ilyen sztenderdekhez, hogy megerősítse ezt a folyamatot, amely ismét csak a hagyományos szabályozási felfogásból kilépve egyfajta „kormányzás” irányába hat. Sajnos azonban a nagyfokú polarizáció és törvényhozási patthelyzet miatt ilyen jelentős változást nem lehet elérni ezen téren.