Magyarország újabb lépést tesz a gazdasági önrendelkezés visszaszerzése felé

Az elmúlt esztendő végén a miniszterelnök határozatban hatalmazta fel a külgazdasági és külügyminisztert, hogy készítse elő Magyarország részvételét abban többoldalú szerződésben, amely megszünteti az Európai Unión belüli beruházásvédelmi egyezményeket (a miniszterelnök 148/2018. (XII. 17.) ME határozata). A szövegét tekintve tömör, ám annál nagyobb jelentőségű határozat – mintegy Karácsonyi vagy Újévi meglepetésként – pontot kíván tenni azoknak, az uniós országokkal kötött beruházásvédelmi szerződéseknek a végére, amelyek fájdalmas tapasztalatot jelentettek a közép-európai országoknak. De miről is van itt szó pontosan? Ennek megértéséhez érdemes felidézni a beruházásvédelmi egyezmények történelmi hátterét, majd pedig neoliberális kiteljesedésüket, végül pedig sajátos szerepüket Közép-Európában.

A nemzetközi beruházásvédelmi egyezmények történelmi gyökerei és funkciója

Az államhatárokat átívelő tőkemozgások – vagyis a külföldi beruházások – nemzetközi jogi védelmének modernkori gyökerei a második világháborút követő korszakra nyúlnak vissza. Sajátos történelmi körülmények között születtek meg, és életre hívásukat több mozgatórugó együttesen formálta. Egyfelől a dekolonizáció, vagyis a gyarmatbirodalmak végleges szétesése jelentett ösztönző erőt. A gyarmati területek az 1960-as és ’70-es években ugyan kivívták függetlenségüket, de szegények maradtak és továbbra is nélkülözték a fejlődéshez szükséges erőforrásokat és infrastruktúrát. Ennek is köszönhetően a dekolonizáció nem vetett véget a gyarmatok és anyaországaik közötti – gazdasági és sok más – kapcsolatrendszernek, hanem átalakította és a nemzetközi közjog keretei közé emelte ezt a kapcsolati hálót. Így például míg négyszáz évvel ezelőtt a Brit Kelet-Indiai társaság a gyarmati India területén is – lényegében az otthon kényelméhez hasonlóan – a brit jog és a brit intézmények védelmét élvezte, vagyona pedig brit nemzetgazdaság vagyonának számított, addig a dekolonizációt követően – immáron államhatárt átlépve – olyan helyzettel szembesült, amelyben üzleti tevékenysége egy külföldi állam, a példánál maradva az indiai állam joghatóság alá került. Ez a változás kéz a kézben járt a nemzetközi kapcsolatok, benne pedig a diplomáciai védelem paradigmaszerű változásával. Míg a második világháborút megelőzően a beruházó vállalatok jogsérelmével szemben a honos államaik akár katonai erővel is felléphettek – és a történelem során ennek az anyaországok elsöprő túlerejüknek köszönhetően rendszeresen érvényt is szereztek, legutoljára 1956-ban a szuezi csatornát üzemeltető vállalat egyiptomi államosításakor – addig az ENSZ Alapokmány elfogadásával az ilyen katonai beavatkozások végleg jogellenessé váltak. Ez szintén fokozta a külföldi vállalatok bizonytalanságát és az államhatárokon átívelő beruházások kockázatát. Végül pedig – a korábbiakhoz képest eltérő arculatú – amerikai hegemónia törekvés megjelenése játszott kulcsszerepet. Ez egészen Theodor Roosevelt elnökségére nyúlik vissza, aki az 1900-as évek elején a helyiek tiltakozása, a lehetetlen terepviszonyok és szintkülönbségek, a hatalmas költségek, valamint a pusztító járványok dacára azért tartott ki a Panama-csatorna befejezése mellet, mert ezzel adta tudtára a világnak, hogy a két óceán összekötésével és a kereskedelmi kapcsolatok lehetőségének megteremtésével Amerika felnőtt a nagyhatalmak közé. Egyúttal pedig azt is jelezte, hogy Amerika elsősorban nem katonai hódításokban, hanem a nemzetközi gazdasági – kereskedelmi és tőkeberuházási – kapcsolatokon keresztül tör elsőségre. Ez az elképzelés pedig a második világháborút követő korszaktól folyamatosan teret nyert és megszilárdult.

Ezek a történelmi mozgatórugók vezettek el a tőkeexportáló nyugati és a tőkeimportáló harmadik világbeli országok beruházásvédelmi kapcsolatrendszerének kialakításához. A tőkeexportáló országok (és beruházó vállalataik) garanciákat követeltek a külhoni üzleti működés – önkényes politikai intézkedésekkel szembeni – megóvásáért, cserébe pedig – az ennek következtében remélt tőkeberuházás növekedés eredményeként – a gazdasági és piaci kultúra fejlődésének lehetőségét kínálták a harmadik világbeli országok számára. Mindez megértő fülekre talált az alapvető infrastruktúra, ipari gyártósorok és technológia híján lévő országokban. Ezt nevezték az úgynevezett „Grand Bargain”-nek, amelyen – a gazdasági globalizáció egyik legfontosabb nemzetközi jogi tartópillérévé váló – államközi beruházásvédelmi egyezmények alapultak. Ezek az egyezmények egyfelől liberalizálták a tőkemozgásokat, másfelől pedig – részben elszigetelve a fogadó állam jogától és kormányzati, közhatalmi intézkedéseitől – „nemzetköziesítették” a fogadó állam és a beruházó vállalat közötti kapcsolatot. Az egyezmények ennek megfelelően erős tulajdonvédelmi (és nyereségszerző képességet védő) jogokat biztosítottak és ezek megtartása felett nem állami és még csak nem is hivatalnok bírókból álló nemzetközi bíróság, hanem egy olyan sajátos – „V.I.P.” szerű – vitarendezési fórum hivatott őrködni, amely az üzleti életből ismert kereskedelmi választottbíróság mintájára – ad hoc módon és a nyilvánosságtól jórészt elzártan, főként szabadpiaci felfogásban edződött néhány választott bíróból – szerveződött. Ugyanakkor, szemben a kereskedelmi választottbíróságokkal, itt nem egy üzleti vitában, hanem egy közhatalmi, közpolitikai – adott esetben közérdekvédelmi – intézkedés jogszerűsége felől jogosult dönteni a választottbíróság igen jelentős összegű – és lényegében világszerte végrehajtható – kártérítés megállapítása mellett. Ezek a sajátosságok a nemzetközi jog legerősebb területévé emelték a beruházásvédelmi kapcsolatokat, amely terület azonban a ’90 évekig nem igazán mutatta ki foga fehérjét, vitarendezési fóruma is szunnyadó vulkánként aludt.

A ’90-es évek neoliberális korszaka

Ami az elmúlt évszázad elején a Panama-csatorna megépítésével kezdődött meg, arra az évszázad végén a „washingtoni konszenzus” tette fel a koronát. Ez a doktrína a piac önszabályozási képességébe vetett feltétlen bizalom jegyében sarkallta arra a világ országait, hogy köztulajdonban álló vállalataikat és közszolgáltatásaikat privatizálják, piacszabályozásukat mérsékeljék, és egy ilyen környezetben biztosítsák a külföldről érkező idegen tőke belépési szabadságát. Ez a neoliberális felfogás ágyazott meg a beruházásvédelmi kapcsolatok világméretű elterjedésének, amelyet a szabadpiaci alapú gondolkodást alternatíva nélkül hagyó tervgazdaságok összeroskadása, illetve a világ legtávolabbi pontjainak kényelmes összekötését ígérő információs technológia fejlődése tovább erősített. Ennek eredményeként a kétoldalú beruházásvédelmi egyezmények száma exponenciális növekedésnek indult, amelynek köszönhetően jelenleg közel 3000 ilyen egyezmény van érvényben. Ezek az egyezmények bevett gyakorlattá kezdtek válni a gazdasági kapcsolatokban, miközben megfeledkeztek arról, hogy eredetileg sajátos történelmi körülmények és egy jól kitapintható „Grand Bargain” között születtek meg. Általános elfogadottságukat empirikus tapasztalat vagy hatástanulmány nélkül azzal az axiómaként hirdetett tétellel támasztották alá, hogy annál több beruházás érkezik egy országba, minél erősebb tőkevédelmet biztosít, illetve a külföldi beruházok volumenének növekedése szükségszerűen vezet (gazdasági) fejlődéshez. Ez a tétel pedig elhomályosította azokat a veszélyeket és költségeket, amelyek együtt járnak ezekkel az egyezményekkel.

Az egyezmények elterjedésén túl a ’90-es években lendültek működésbe a vitarendező mechanizmusok is. Egy korai döntés biztosította, hogy az egyezmények alapján – egészen egyedülálló módon blankettafelhatalmazást nyerve – a beruházók közvetlenül fordulhatnak a választottbíróságokhoz, ha úgy vélik, hogy a működésüknek otthont nyújtó államok sértik az egyezményben foglalt jogaikat. A kifogásaik célkeresztjébe pedig valamennyi olyan közpolitikai szabályozás belekerül, amely csorbítja a nyereséghez fűződő várakozásaikat. Így a mára közel ezer ügyet elbíráló választottbíróságok bezárt palackjukból szellemként kiszabadulva olyan állami intézkedéseket kezdtek méricskélni, amelyek a környezetvédelemmel, a lakosság egészségének megőrzésével, a munkavállalói jogok bővítésével, avagy a közszolgáltatások megszervesének alapvető elveivel kapcsolatosak. Ebből látható, hogy ezek a „privát jellegű” választottbírósáságok a közpolitika alakításának egyre jelentősebb szeleteit szinte észrevétlenül csenik el a nemzeti szintről és emelik fel a nemzetközi döntéshozatal világába. Így pedig a külföldi beruházások tekintetében a gazdaságszabályozás nem csekély szelete felett valójában egy sajátos alkotmánybírósági funkció gyakorlására nyertek jogot és a tágabb értelemben vett kormányzás részesévé váltak. Ugyanakkor ezeknek az – érintett országtól több ezer kilométerre fekvő és annak történelmi útját, gazdaságát és kultúráját kevéssé ismerő – „privatizált alkotmánybíróságoknak” a mércéjét sokkal inkább a beruházó nyereségvárakozása és egy szabadpiaci dogma érvényesítése, semmint az ország valódi fejlődése, közérdekvédelmi törekvései vagy lakosságának jóléte, biztonsága határozza meg. Tanulságos és egyúttal ijesztő példa, hogy kiegyensúlyozott és fejlett gazdaságszabályozásáról híres Kanadával szemben eddig 27 alkalommal kezdeményeztek beruházásvédelmi jogvitát, és eddig 150 millió dollárnyi kártérítésre kötelezték és ezen kívül jelenleg is mintegy két milliárd dollár összegű kártérítési követelés leng pallósként a feje felett. Az új évezred hajnalára vált világossá, hogy a beruházásvédelmi egyezmények megkötésével az államok a szuverenitásuk tekintélyes részét erodáló olyan sajátos „kormányzási megállapodásokat” írtak alá, amelyek az egyéni tulajdonvédelem elsődlegességét érvényesítik az állam közérdekvédelmi célú piacszabályozásával szemben.

Közép-Európa sajátos helyzete

A közép-európai országok az 1980-as évek második felétől kezdődően összeomló tervutasításos gazdasági berendezkedésük alternatívájaként, a neoliberális korszakban mintegy „belesodródtak” a beruházásvédelmi kapcsolatrendszerbe. Nem rájuk szabták, hiszen soha nem voltak függő gyarmatok, sem pedig gyarmatosítók. Történelmi útjuk jól láthatóan nagyon messze elkerülte a tőkeáramlás gyarmati, majd nemzetköziesített kapcsolatait. Nem is volt olyan ok, amely egy ilyen részvételt kellően igazolt volna. Az első világháborút megelőzően nagy részük egy európai mércével mérve is vezető ipart és gazdaságot építő monarchia alatt egyesült, míg a második világháborút követően teljesen eltérő alapokra épülő gazdasági berendezkedést fogadtak el. Ebből fakad, hogy újoncnak, mondhatni egészen zöldfülűnek számítottak, amikor csomójával kezdték aláírni – vagy íratták velük alá – a külföldi beruházások védelmét garantáló nemzetközi szerződéseket még a rendszerváltozást, vagyis függetlenségük visszanyerését megelőző években. Ezekről a nemzetközi szerződésekről egyáltalán nem volt tapasztalatuk. Emellett pedig, figyelemmel arra, hogy ezen egyezmények jelentős részének aláírásakor még tervgazdasági alapok mentén működtek, aligha forrhatott ki olyan átfogó jellegű, mélyebben átgondolt és hosszabb távon tudatosan kidolgozott gazdaságpolitikai elképzelés, amelyben ezek a nemzetközi egyezmények valódi részt vállalhattak vagy gazdaságfejlesztési szerepet játszhattak volna. Ismeretük és várakozásuk pedig csak rendkívül korlátozott mértékben lehetett. Ugyanakkor mégis elfogadták őket, mert viharvert sorsukból fakadóan kritikátlanul – a tényleges veszélyek és költségek felmérése nélkül – fogadtak el szinte mindent, amit a nyugat-európai jóléti társadalmakhoz visszavezető útként láttattak velük. Így a beruházásvédelmi egyezmények váltak a legelső olyan nemzetközi egyezményekké, amelyek megkezdték Európa nyugati és keleti felének ismételt egybefűzését. Hűen – és több, mint negyed évszázad távlatából visszatekintve meglehetősen keserűen – példázza ezt a New York Times 1992 június 12. napján megjelent cikke, amely Csehszlovákiával összefüggésben pontosan úgy fogalmazott, hogy „a gazdaság átalakítását tekintve a Wall Street brigád még soha sehol nem tett akkora jelentőségre szert, mint abban az országban”.

Ezen egyezmények alapján utóbb indult beruházásvédelmi perek pedig több szempontból is fájdalmas tapasztalatot jelentettek a közép-európai országok számára. Nem csak, sőt nem is elsősorban a dollármilliókban mért kártérítések miatt. Egyfelől a velük szemben folyó eljárások jelentős részében piacosított közszolgáltatásokat érintő állami szabályozásokat vizsgáltak felül. Ennek során pedig a beruházásvédelmi fórumok nem igazán voltak tekintettel arra, hogy ezek az országok „átmeneti gazdaságok”, amelyekben a lakosság jóval kiszolgáltatottabb, így éppen a közszolgáltatások terén őket védő szabályok és közintézkedések szerepe kiemelten fontos állami politika. Másfelől pedig ezekben az országokban – szemben az érett demokráciákkal – nincsen kikristályosodott társadalmi konszenzus a köz-, és magántulajdon helyes arányáról és egyensúlyáról. Ennek ellenére a beruházásvédelmi eljárások több mint fele privatizációs eljárásokkal függ össze, amelyek közül több esetben kormányzati privatizációs döntéseket bíráltak fölül. A beruházásvédelmi fórumok így szabadpiaci dogmák közé szorítva korlátozták a közép-európai országok átmeneti gazdaságainak független és önálló alakítását.

 Közép-Európa helyzete ugyanakkor nem csak azért sajátos, mert nem kifejezetten rájuk szabott, és sok esetben fájdalmas, piacszabályozási autonómiájukat erodáló egyezmények vezették be őket a modernkori világgazdaságba. Helyzetüket tovább bonyolítja, hogy az Európai Unió keleti irányú bővítéseinek eredményeként a 2000-es évek elején az európai integráció tagjaivá váltak. Ennek következtében közel 200 kétoldalú beruházásvédelmi egyezmény az Európai Unión (EU) belülivé vált, de továbbra is szinte kizárólagosan a keleti irányú tőkeáramlást védi a nyugati beruházó vállalatoknak biztosított nemzetközi többletjogosítványokon keresztül – ugyanakkor immáron az EU tagországai között. Magyarországnak például jelenleg kicsit több, mint 50 beruházásvédelmi egyezménye van hatályban, amelynek szinte fele egy másik EU tagállammal köttetett. Ennél is beszédesebb – és egyúttal aggasztó – adat, hogy összesen 174 olyan beruházásvédelmi per indult EU tagállam (többségében közép-európai ország) ellen, amelyet egy másik EU tagállamban székhellyel rendelkező beruházó kezdeményezett. Vagyis az EU-n belüli beruházásvédelmi perek a világszerte indított ilyen eljárások ötödét teszik ki. Magyarországgal szemben eddig összesen 16 beruházásvédelmi eljárást indítottak, amelyek túlnyomó többségét – összesen 14 eljárást – uniós beruházó kezdeményezte.

Mindez pedig azért aggasztó, mert ez a jelenség az európai integráció egyik alapvető értelmét és célját, az egységes belső piac működését ássa alá. Ennek megfelelően az Európai Bizottság – amely a ’90-es években a közép-európai átmeneti gazdaságok önállósága iránt kevés érzékenységet tanúsítva, még teljes mellszéleséggel támogatta a beruházásvédelmi egyezmények európai elterjesztését – 2006 óta kongatja a vészharangot. A tagállamok irányában és beruházásvédelmi fórumok előtt egyaránt kifejtett álláspontját két fő érvcsoportra alapítja: egyfelől a tőkemozgás és a letelepedés szabadságát biztosító EU-n belül a beruházásvédelmi egyezmények nemcsak funkciótlanok, hanem kifejezetten piactorzító hatásúak, ugyanis a bennük biztosított tekintélyes többletjogosítványok sértik az egyenlő elbánás elvét és az egyenlő versenyfeltételeket. Valódi gazdasági integráció pedig nem létezhet abban a térségben, ahol egy orwelli kettős mérce érvényesül, és a vállalkozások bizonyos köre bilaterális alapokon többletjogosítványokat élvez. Másfelől pedig a Bizottság álláspotja szerint a beruházásvédelmi egyezményekben felállított „privát” választottbíróságok nem részei a tagállami igazságszolgáltatásnak, és mivel így nem jogosultak (és kötelesek) párbeszédet folytatni az EU Bírósággal, végső soron veszélyeztetik az európai jog önállóságát, helyes és egységes értelmezését. Az elmúlt év tavaszán meghozott úttörő jelentőségű Achmea döntésében az EU Bíróság ez utóbbi érveléssel egyetértve mondta ki, hogy a beruházásvédelmi választottbíróságok működése nem összeegyeztethető az európai joggal.

Ezen új fejlemények eredményeként az uniós tagországok jelenleg keresik annak lehetőségét, hogyan szüntethetők meg az EU-n belüli beruházásvédelmi egyezmények. Bizonyos országok, így Olaszország, Románia, Írország, Lettország és a Cseh Köztársaság megkezdték ezen egyezmények egyoldalú felmondását, míg Dánia és Lengyelország kifejezte szándékát eziránt. Más (leginkább tőkeexportáló) országok, így például Németország, Franciaország és Hollandia még 2016-ban egy olyan multilaterális egyezményre tettek javaslatot, amely felváltaná a jelenlegi egyezményeket. Ugyanakkor az EU Bizottság és az EU Bíróság elmúlt évben közreadott azon álláspontjainak tükrében, miszerint az EU jog önmagában kellő védelmet biztosít az unión belüli beruházóknak, egyre valószínűtlenebb egy alternatív javaslat sikere.

Az ünnepi időszak előtt elfogadott miniszerelnöki határozat az EU-n belüli beruházásvédelmi kapcsolatrendszer végjátékát jelzi előre, amelyet várhatóan hasonló felhatalmazások követnek Európa-szerte. Ez pedig nemcsak egy kettős mérce felszámolása, hanem az önálóbb piacszabályozási képesség visszanyerése miatt is jó Újévi hír.

A szerző Sándor Lénárd, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Amerika Tanulmányok Kutató Központjának kutatója.