Fontos a közérhetőség, hiszen a jogszabályok nem kizárólag jogászoknak készülnek – beszélgetés Hajas Barnabással

Orbán Balázs: Alapjogokkal összefüggő, illetve a közjogi jogalkotás szempontjából jelentős törvények megalkotásában veszel részt. Pályakezdő jogászként én is belekóstoltam a kodifikátori munkába. Hamar kiderült, hogy mennyire nehéz feladat ez. A hazai jogásztársadalom mekkora része foglalkozik a fontosabb törvények előkészítésével?

Hajas Barnabás: Az Igazságügyi Minisztériumban – a jogszabály-előkészítés összehangolásáért felelős helyettes államtitkárunk számítása szerint – körülbelül 40 fő említhető, akik magas szaktudással rendelkeznek, és önálló kodifikációs munkával is meg lehet őket bízni. Ez teljesen más, mint a minisztériumokban megjelenő bármilyen más feladat. Nem ugyanazokat a készségeket és felkészültséget kívánja meg a kodifikációs munka, mint például a jogszabály-véleményezés vagy épp a hatósági jogalkalmazói tevékenység.

A különböző tudások teljessége viszonylag ritkán van egy kézben, ezért általában csapatmunka eredménye az elkészült normaszöveg. Fontos megjegyezni, hogy az egész kodifikáció folyamatában maga a norma megszövegezése teszi ki a kisebb részt. Tehát egy kódex előkészítése során olyan területeket is át kell tekinteni, amelyekre alapvetően nem is gondoltunk. Példaként említeném az általános közigazgatási rendtartás (Ákr.) előkészítését. A korábbi, már nem hatályos jogszabály esetében el kellett végezni egy utólagos hatásvizsgálatot, vagyis egy gyakorlatorientált tesztet, amiből azt lehetett leszűrni, hogy mely elemek voltak jók a törvényben, s melyek nem.

O. B.: Mi lett ennek az eredménye?

H. B.: Vizsgálataink alapján számos olyan percepciót találtunk, amelyeket nem igazolt a valóság. Például a legtöbben azt hiszik Magyarországon, hogy a hatósági ügyek lassan fejeződnek be. Ezzel szemben megvizsgáltuk a 2013-as és 2014-es statisztikai adatokat, amelyekből kiderült, hogy az ügyek elsöprő többsége 60 napon belül befejeződött, sőt 40 százalékuk pedig 8 napon belül zárult le. (Évente mintegy 24 millió hatósági ügyről beszélhetünk.) Ebből az következik, hogy valójában nem húzódnak el a hatósági ügyek éveken keresztül, mint ahogy azt sokan gondolják. Kiderült továbbá az is, hogy a hatósági eljárásban megtalálható fellebbezés – különösen az akkor hatályos szabályaival – csupán korlátozottan volt alkalmas arra, hogy a tankönyvi célkitűzését elérje, mert az ügyfelek egységes eljárásként tekintettek a közigazgatási első- és másodfokra. Az is szembetűnővé vált, hogy vannak olyan eljárásjogi jogintézmények, amelyeket hiába tanítottunk általános jogintézményként, távolról sem voltak azok, hanem partikulárisan, mindössze néhány jogterületen használták őket. Ezen felül felmerült a részletes és a jóval megengedőbb szabályozás dilemmája is. Az Ákr. hatályba lépése óta a tapasztalat azt mutatja, hogy a sokkal egyszerűbb, kevésbé részletező, valóban általános szabályokat is színvonalasan alkalmazzák.

O. B.: Ezzel az érdekes filozófiai és jogtechnikai kérdéssel én is találkoztam, amikor hasonló jellegű területen dolgoztam. Ez ügyben alapvetően két iskola létezik. Az egyik a részletes szövegezésben hisz, tehát abban, hogy a jogszabály minél több életviszonyra reflektáljon. Az iskola támogatói szerint ez a megoldás hoz jogbiztonságot és kiszámíthatóságot. A másik oldalon pedig az az iskola található, amely az alapvetések rögzítése mellett a kevésbé részletes regulációban hisz. Feltételezik a jogalkalmazó bölcsességét, valamint azt, hogy az érintett a fő vonalak iránymutatása mellett képes részletes szabályozás hiányában is jó döntést hozni. Úgy látom, hogy a különbség elsősorban nem kodifikációs, hanem filozófiai. Te mit gondolsz erről?

H. B.: A dilemma eldöntése leginkább a jogszabály megalkotásáért felelős személyek elképzelésén múlik. A kérdés szorosan összefügg a jogászképzéssel is. A háború előtti jogászképzés sokkal elméletibb volt, vagyis sok olyan óra volt, amelyek a teoretikus megalapozást szolgálták. Ez a háború után, egészen a rendszerváltoztatásig megváltozott. Szerintem a túlszabályozás sohasem lehet célszerű megoldás, mert − ahogy József Attila mondta − a „törvény szövedéke mindig fölfeslik valahol”. Minél sűrűbbre szőjük a hálót, annál több pici lyuk keletkezik rajta. A kevésbé részletes szabályozás azt is magával hozza, hogy sokkal fontosabbá válik a szakmai irányítás, illetve a (tovább)képzések szerepe. Ha összevetjük az Ákr. és az elődjének számító közigazgatási hatósági eljárás törvény normatartalmát, akkor azt tapasztaljuk, hogy az új jogszabálynak negyedakkora a terjedelme, de mégsem érezzük úgy, hogy hiányzik belőle valami. Olyan valami, amit jogértelmezési módszerekkel, képzéssel, ügyintézőknek szóló tananyagokkal, kézikönyvekkel vagy éppen jogalkalmazói gyakorlattal ne lehetne pótolni, menedzselni.

O. B.: A túlszabályozás és túlzott részletezés bevett gyakorlata szerinted minek köszönhető? A poroszos, német hatásnak vagy inkább a kommunizmus örökségének?

H. B.: Erről az a mondás jut eszembe, hogy akinek kalapács van a kezében, az mindent szögnek lát. Furcsa statisztikai adatként megemlíteném, hogy 1998-ban a Magyar Közlöny éves terjedelme 8804 oldal volt. A terjedelem sokáig emelkedett, 2016-ban nagyjából 80 ezer oldalra nőtt, de az elmúlt években jelentősen csökkent. Évtizedekkel ezelőtt, az informatikai eszközök hiányában meggondolandó volt, hogy az adott kodifikátor milyen szavakat használ, hiszen a többlépcsős minisztériumi jogszabály-véleményezés után nem volt mindegy, hogy milyen hosszú részeket kellett módosítani. Egy egyszerű újraírás ugyanis napokat vett el az amúgy is szűkös határidőkből. Akkor kezdett jelentősen növekedni a joganyag terjedelme, amikor a kodifikátorok saját maguk, számítógépek előtt kezdték el írni a normaszövegeket. Emellett fontosnak tartom hangsúlyozni a közérthetőség szükségességét, hiszen elsősorban nem jogászoknak írjuk a különböző jogszabályokat. Az életviszonyaink túlnyomó többségében (például a hatósági eljárásokban) olyanok alkalmazzák a jogot, akik nem végeztek jogi egyetemet. A jogszabályokra is érvényes a tétel: ami nem tesz hozzá a szöveghez, az elvesz belőle.

O. B.: Szerinted a normaanyag bővülése – amelyet mindannyian érzékelünk – egyfajta általános tendenciává vált? Most nemcsak hazánkról beszélek, hanem az egész világon hasonló mintázatok figyelhetők meg. Magyarországon a rendszerváltoztatás után ráadásul egy olyan új rend is kialakult, amely szerint egyre több norma kerül a jogforrási hierarchia tetejére, tehát törvényi szintre. Szerinted ez ellen kell tenni? Ha igen, akkor mit?

H. B.: Itt kétféle érvelés is felmerül. Egyrészt az állam egyre több kérdésben alkot jogszabályt, hiszen egyre több olyan élethelyzet merül fel, amelyek kapcsán eddig még nem született szabályozás (lásd például a digitalizáció és a globalizáció hatásait). Másrészt nagyon sok olyan eset van, amikor felül-, vagy éppen túlszabályoz. Sajnos általános tendencia az, hogy magasabb jogforrási szinten állapítanak meg egy szabályt, mint az szükséges lenne, vagy éppen a szükségesnél indokolatlanul részletesebben, esetleg normaalkotást nem igénylő kérdéseket szabályoznak. Nagyon nehéz az egyensúlyt megtalálni. Az utóbbi években azt tapasztalom, hogy elindult egyfajta túlszabályozás elleni harc.

O. B.: A jogászképzés tud ezekre a változásokra reagálni? Úgy látom, hogy az átlagos joghallgatók egyfajta távoli, kicsit érthetetlen és unalmas szakmának tartják a kodifikálást, s emiatt nem mernek belevágni a hivatás kitanulásába. Annak ellenére van ez így, hogy szerintem ez az egyik legkomplexebb jogi szaktudást igénylő hivatás, mivel egyszerre követeli meg jogi, nyelvi és logikai készségek komplex alkalmazását. Illetve jól érzékelem, hogy olyan kikövezett ösvényekkel sem találkoznak, amelyek a jogszabályszerkesztési munkakörhöz vezetné őket?

H. B.: Trócsányi miniszter úr is gyakran idézi elődjétől, Vladár Gábor akadémikustól: „a kodifikáció művészet”. Ráadásul nagyon komoly szakjogi háttérismeret is szükséges hozzá. A joghallgatók számára önmagában azért tűnik távolinak, hogy például jogszabályt szerkesszenek, mert azt látják, hogy ehhez még sokféle egyéb szaktudásra is szükség van. Vannak azonban erre specializálódott, szabályozási szakjogász-, illetve LLM.- képzések az egyetemeken, amelyekről egyébként jó visszajelzéseket kapunk. A munkába állás során továbbá az is nagyon fontos, hogy a frissen végzett joghallgató egy „rutinos róka” mellé kerüljön, aki mellett a csak a gyakorlatban megszerezhető tudást is el tudja sajátítani.

O. B.: Alkalmazhatók a különféle nemzetközi összehasonlító jogi módszerek a hazai kodifikációban?

H. B.: Mindenképpen fontosnak tartom, hogy felhasználjuk más európai államok – különösen a V4-ek, Ausztria és Németország – tapasztalatait. Ennek kapcsán azonban kiemelnék két buktatót. Az első lehetőség egy külföldi jogi norma lemásolása lenne. Itt az okoz gondot, hogy az eltérő alkotmányos berendezkedésű, eltérő közjogi hagyományokkal és jogági megoldásokkal rendelkező állam jogrendszerében szükségszerűen arra „optimalizált” normák születnek. Ezek „átemelése” esetén azonban azok jó eséllyel nem, vagy nem úgy működnének egy másik országban, mint azt elvárnák. A másik véglet az, hogy az összes európai alkotmányos kérdés ismerethalmazából kiválogatok bizonyos elemeket. Ezek azonban soha nem állnak össze egy egységes rendszerré.

O. B.: Térjünk ki a gyülekezési törvényre, hiszen a rendszerváltoztatás előtt született régi törvény azért sok tekintetben máshogy szabályozott, mint a most elfogadott törvény. Honnan gyűjtöttétek a tapasztalatokat a jogszabály megírásához?

H. B.: Közel tízéves tapasztalattal rendelkezem a gyülekezési jog témakörében. Nagyon sok tömegrendezvényen vettem részt Európa-szerte, a doktori értekezésemet is erről írtam. A korábbi gyülekezési törvény esetében már arról volt szó, hogy egyszerűen nem lehetett alkalmazni. Sem a rendes bíróságok, sem az Alkotmánybíróság nem nyújtott egyszerű, letisztult iránymutatást az alkalmazásával kapcsolatban. Én azonban sokáig azon az állásponton voltam, hogy az 1989-es szabályozást meg lehetett volna „gyógyítani” egy-két jelentősebb módosítással. Ennek apropóján írtam egy kommentárt a régi törvényhez, amely 2018 elején meg is jelent. Majd nem sokkal később felmerült, hogy egy új gyülekezési törvényt kell alkotni. Nem volt nehéz dolgom, hiszen a nemzetközi kitekintést már korábban elvégeztem, rendelkeztem elméleti ismeretekkel és gyakorlati tapasztalatokkal. Volt anyagom, amihez bátran nyúlhattam. A 2018. évi LV. törvény megfelel a nyugat-európai trendeknek és sztenderdeknek, alapvetően azonban németországi (túlnyomórészt bajor) szabályozási mintából merít. Úgy látom, hogy még egyfajta tanulási szakaszban vannak mind a jogalkalmazók, mind a tüntetők, de mindenféleképp pozitív fejlődés tapasztalható.

O. B.: Ha jól tudom, a jogszabály indokolása sokkal hosszabb lett, mint maga a normaszöveg. Mind látjuk, hogy a különféle indokolások és kommentárok összességében vegyes színvonalúak. Egy idő után tehát már az indokolás is egyfajta kodifikációs problémává válhat, s különösen igaz ez azóta, hogy az Alaptörvény értelmezési segédletté tette az indokolásokat. Szerinted hogyan lehet az indokolások színvonalát emelni? Milyen egy jó törvényjavaslat-indokolás?

H. B.: Nulladik lépésként azt említeném, hogy az érintetteknek tisztában kell lenniük azzal, hogy konkrétan milyen életviszonyokat akarnak szabályozni. Az első kérdés az, hogy miért készül, mi a reguláció célja. Végül pedig a szabályozás tételes indokait kell elmagyarázni. Ebből a szempontból az Igazságügyi Minisztériumban készült nagy kódexek (például az Ákr. vagy a közigazgatási perrendtartás) is messze kiemelkedőek. Az ezekhez fűzött indokolások már eddig is megfelelően segítették a jogalkalmazást, bő magyarázatokat tartalmaztak. Fontos az is, hogy a normaszöveggel párhuzamosan úgy készüljön az indokolás, hogy ne felejtsék el például 10 év múlva a kodifikátorok, hogy azt a bizonyos passzust miért úgy fogalmazták meg korábban. Az Ákr., a közigazgatási perrendtartás és a gyülekezési törvény, de a közigazgatási bíróságokról szóló törvény megírásakor erre kiemelten ügyeltünk.

O. B.: Kicsit evezzünk át a közigazgatási bíráskodás témakörére. Az önálló, független közigazgatási bíróság hozzá fog járulni a hatósági jogalkalmazás színvonalának emeléséhez?

H. B.: Már a polgárok jogvédelmi szintjét is emelni fogja meglátásom szerint. A közigazgatási bíróságokról szóló törvény megalkotásának közvetlen előzménye a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény. Korábban Magyarországon tételesen meghatározott ügyekben lehetett csak közigazgatási pert indítani. Már az 1896-os törvény parlamenti vitájában is döntő kérdés volt az, hogy legyen-e generálklauzula, tehát az állam valamennyi joghatást kiváltó cselekményét meg lehessen támadni bíróságon. A Kp. generálklauzulája, a közigazgatási jogvita fogalma alapján ma már az állam minden, joghatást kiváltó cselekményét közigazgatási perben meg lehet támadni bíróságon. Ez jelentős változás! Másik kérdés a közigazgatási bíróságok hatékony megszervezése. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy egyfelől ennek a kérdésnek van egy, a közigazgatási bírósági szervezet méretével összefüggő része, valamint az ítélkezés színvonalán javító aspektusa is. A külföldi mintákból az rajzolódik ki, hogy a jó közigazgatási bírósági szervezet folyamatosan hat magára a közigazgatásra, hat a közigazgatási jogtudományra, valamint hat a közpolitikára egyaránt.