Jogállamiság Európában: a kezdet, a vég vagy a vég kezdete?

"Sadurski szerint ezzel a Bizottság az egyik legfontosabb ütőkártyáról mondott le, és természetesen az általa kifogásolt döntés újabb elánt adott a jogállamisággal kapcsolatos európai vitáknak. 

De honnan is indultunk és hova jutottunk? A jogállamiság fogalma hosszú évtizedek óta alapvető elem az európai alkotmányjogi dogmatikában, a rendszerváltoztatás utáni magyar alkotmányjogi gondolkodásnak is meghatározó tényezője (volt). Ez elsősorban az Alkotmánybíróság joggyakorlatában öltött testet. Talán nem véletlen a jól ismert népi bölcsesség, »jóból is megárt a sok«. Varga Zs. András egész könyvet szentelt annak a kérdésnek, hogy vajon az egykori eszmény, amely meghatározta a kilencvenes évek magyar alkotmányjogi gondolkodását mára nem lett-e bálvánnyá, s hozta magával a bálványimádat káros melléktermékeit?  

Az elmúlt évek meghatározó kérdése ugyanis az európai alkotmányjogi és politikai térben (feltételezve, hogy ez a kettő egyáltalán elválasztható egymástól) a jogállamiság fogalma és annak tartalma. (Erről itt írtam korábban, így az ún. jogállamisági mechanizmusokról itt.) Ezek egyike a »kondicionalitási rendelet« néven elhíresült uniós jogforrás, amely alapján 2022. február 16-án gyorsított eljárás keretében hozta meg döntését az Európai Unió Bírósága abban az ügyben, amelyben Magyarország és Lengyelország nyújtott be keresetet. A keresetet az EUB elutasította, amelyet követően a Bizottság április 27-én elindította a rendelet alapján az ún. költségvetési feltételességi mechanizmust Magyarország ellen.

Mielőtt azonban megvizsgáljuk közelebbről, hogy mit is jelent ez a mechanizmus, érdemes néhány évet visszamenni az időben és az uniós jog fejlődésében.

A vita ugyanis soha nem arról szólt, hogy a jogállamiság nélkülözhetetlen eleme-e az európai alkotmányos rendszereknek.

A vita sokkal inkább szól arról, hogy a jogállamiságnak lehet-e egységes, valamennyi tagállamra kiterjedő tartalma és ha igen, ezt ki határozhatja meg. Egy más megközelítésből úgy is feltehetjük a kérdést, hogy a jogállamiság uniós jogi fogalom-e, amelyet az EU intézményei töltenek meg tartalommal? Hiszen a jogállamiság elsősorban nem az EU sajátja volt az elmúlt évtizedekben. Azt a tagállamok (az alkotmányértelmező testületek és a jogtudomány) munkálták ki, mint vezérlő elvet és követelményrendszert. Csak később vált központi kérdéssé az Európai Unióban. 

Mint a tagállamok alkotmányos berendezkedésével szemben támasztott alapvető követelményt, az Európai Unióról Szóló Szerződés (EUSz) is tartalmazza. A 2. cikk szerint „az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.« Az EUSz 7. cikke szerint a Tanács, a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy az Európai Bizottság indokolással ellátott javaslata alapján, tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket.

Az Európai Unió joga tehát alapvető szinten, az Alapító Szerződésekben rögzít egy olyan eljárást, amely a jogállamiság sérelme esetén követendő.

Az Európai Bizottság 2017 decemberében az uniós szerződés 7. cikk 1. bekezdése alapján eljárást indított Lengyelországgal szemben a jogállamiság és az uniós értékek megsértésének kockázata miatt, míg Magyarország esetében a Parlament indította el ugyanezt az eljárást 2018 szeptemberében. Később azonban a Tanács nem folytatta a 7. cikk szerinti eljárást, az érintett országok képviselőit azonban többször meghallgatták. Az Európai Unió Alapító Szerződéseinek megfelelő eljárás során tehát nem nyert bizonyságot, hogy az érintett tagállamok bármilyen uniós kötelezettséget megsértettek volna. 

Ezt követően született meg az imént hivatkozott kondicionalitási rendelet, amely a kezdeményezés jogát már nem köti garanciális szabályokhoz, az eljárás lefolytatása gyakorlatilag teljes egészében az Európai Bizottság kompetenciája: az tehát tisztán politikai természetűvé vált. A rendelet célja, hogy amennyiben az eljárás során a Bizottság megállapítja a jogállamiság megsértését valamely tagállamban, úgy az uniós források folyósítását visszatarthatja. A rendelet célja annak indokolása szerint az Unió pénzügyi érdekeinek védelme és ezért csak olyan esetekben tartható vissza költségvetési forrás, amelyekben a jogállamiság megsértése közvetlenül összefüggésben áll az uniós források felhasználásával. Ennek megállapítása azonban a Bizottság hatásköre. 

Nézzük azonban, hogy hogyan is zajlik maga az eljárás: 

 1. Bizottság megállapítja a jogállamiság sérelmét 

Amennyiben a Bizottság megállapítja, hogy alapos oka van úgy megítélni, hogy a jogállamiság rendelet szerinti sérelme fennáll, az érintett tagállamnak írásbeli értesítést küld – kivéve, ha úgy ítéli meg, hogy az uniós jogszabályokban foglalt más eljárások az uniós költségvetés hatékonyabb védelmét tennék lehetővé a számára –, amelyben megjelöli a megállapításai alapjául szolgáló ténybeli elemeket és konkrét indokokat. A Bizottság haladéktalanul tájékoztatja az Európai Parlamentet és a Tanácsot az ilyen értesítésről és annak tartalmáról.

2. A Bizottság a rendelet szerinti intézkedés iránti javaslatot nyújt be a Tanácsnak.

Amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a jogállamiság sérelme fennáll, és hogy a tagállam által esetleges korrekciós intézkedései – ha vannak ilyenek – nem kezelik megfelelően a Bizottság értesítésében foglalt megállapításokat, a megfelelő intézkedésekről szóló végrehajtási határozatra irányuló javaslatot nyújt be a Tanácsnak. A javaslatban meg kell jelölni azokat a konkrét indokokat és bizonyítékokat, amelyek a Bizottság megállapításainak alapjául szolgáltak.

3. A Tanács döntése intézkedés alkalmazásáról

A Tanács az ún. végrehajtási határozatot a Bizottság javaslatának kézhezvételétől számított egy hónapon belül fogadja el. Kivételes körülmények felmerülése esetén az említett végrehajtási határozat elfogadásának határideje legfeljebb két hónappal meghosszabbítható. A Tanács minősített többséggel módosíthatja a Bizottság javaslatát, és egy végrehajtási határozat útján elfogadhatja a módosított szöveget.

A Bizottság számára a rendelet 5. cikke biztosítja a széles körben alkalmazható pénzügyi szankciókat, amelyek az uniós források mértékének csökkentésétől egészen a források folyósításának felfüggesztéséig terjedhetnek.

A kondicionalitási rendelet szerinti eljárásnak tehát alapvetően két meghatározó tulajdonsága azonosítható. Egyrészről a jogállamiság fogalmát teljes egészében az EUSz. 2. cikkre építve uniós jogi fogalomként azonosítja, s ezért a fogalom autentikus értelmezője az Európai Unió Bírósága. Következésképpen a jogállamiság tartalmának megállapítása az elmúlt évtizedekkel ellentétben a jövőben az EUB kompetenciájába tartozik. Másrészről a jogállamiság és annak követelményei a jövőben sokkal inkább pénzügyi következményekkel járó politikai tartalmú fogalomként jelennek meg, mintsem az alkotmányjogi dogmatika és a jogtudomány építőelemeiként. 

Hogy mi a jogállamiság? Kezdetben, a II. világháború tapasztalatai után az európai alkotmányos rendszerek, így a posztszovjet államok fejlődésének meghatározó vezérlő elveként beszéltünk róla. Olyan elérendő állapotként, célként, amelyre minden államnak kötelessége törekedni. Ebből ered az eszménykénti megközelítés. Az elmúlt évek tendenciái és az ezek alapján formálódó uniós fogalom tekintetében ezen eszmény végét jelenti az, hogy politikai céloknak megfelelően »abszolutizált« bálvánnyá válik. A jövőre (vagyis a vég kezdetére?) nézve azért az mindenképp sokat mondó, hogy ha EUB idézett döntését és a kondicionalitási rendelet szabályozását vizsgáljuk, akkor az érintett jogforrások és a jelenlegi uralkodó európai politikai retorika mindinkább az EUSZ 2. cikkében foglalt értékeket hangsúlyozza, amelyek közül a jogállamiság pusztán egyetlen alkotóelem, így már nem ugyanarról a dologról beszélünk.

Tulajdonképpen a rule of law-t (a jog uralmát) a rule of European law (az európai jog uralma) látszik felváltani az egykor nemzeti keretek között formálódó eszmény felett."