Brüsszeli variációk a tagállamok ideológiai leckéztetésére

A hazai gyermekvédelmi törvénnyel szembeni éles brüsszeli kritikák, és ezzel egyidőben a Helyreállítási Alap forrásainak felhasználására készülő magyar terv késleltetése kapcsán ismét reflektorfénybe került az Európai Bizottság munkája. Ugyanakkor nemcsak annak szakszerűségéről és pártatlanságáról szól a kipattant vita, tágabb értelemben az EB jelenlegi és jövőbeni szerepfelfogása a kérdés. A brüsszeli testület a vonatkozó uniós jogszabályok betartatója – és saját magára vonatkozóan, a kettős mérce alkalmazása nélkül, annak betartója –, tehát továbbra is a „szerződések őre” marad, vagy politikai bizottságként túllép a szerződések által számára kijelölt szerepen és aktív szereplőként befolyásolni kívánja az uniós politikát – magyarázta a Mandinernek Kovács Attila, az Alapjogokért Központ uniós műhelyének projektvezetője.

Ideológiai erkölcscsősz Brüsszelben

A szakértő szerint az elmúlt évek meghatározó politikai nyilatkozatai és kezdeményezései – például a tavalyi, illetve az idei jogállamisági jelentések – kézzelfogható bizonyítékát adják annak, hogy a Bizottság ez utóbbi utat választja, választotta. Ráadásul – mint kifejti – a közelmúlt eseményei arra is rávilágítanak, hogy az uniós testület nem is csak politikai, hanem egyenesen ideológiai szervezetként működik. „A nyilvánvaló politikai érdekeken, a politikai hasznon túlmenően a Bizottság vezetése szemlátomást fontosnak tartja a liberális fősodorhoz tartozó ideológiai alapvetések érvényre juttatását a közösség tagjainak körében. Ezen szerep keretében pedig

– részletezi Kovács Attila.

Úgy véli: a politikai-ideológiai koncepció mögött felsejlik az a kérdés is, mennyire önálló hatalmi tényező ma a Bizottság az európai politikai térben, az uniós intézmények egymás közötti viszonyaiban, illetve mennyire az Európai Parlament nyíltan föderalista, az uniós intézmények hatáskörét, beleszólását a tagállamok rovására erősíteni kívánó politikájának kiszolgálója, végrehajtója. Ebben a kapcsolatrendszerben a Bizottság akár el is játszhatja, hogy ő csak meghajolt – természetesen szigorúan a jogszabályok betűje szerint – az EP akaratának, utasításának. Eközben ráadásul „szürke eminenciásként” az Európai Unió Bírósága is döntő hatással bír az EU fő politikai-jogi csapásirányának meghatározására. E testület szerepe felértékelődik a mostanihoz hasonló, a tagállamok és az uniós intézmények közötti konfliktusos időszakokban – mutat rá a műhelyvezető.

Az elmúlt években nem is volt hiány a tagállamok és az Bizottság közötti, döntően a hatásköröket érintő konfliktusokból, a lopakodó hatáskörelvonás jó pár, döntően kelet-közép-európai tagállam nemtetszését váltotta ki. A Magyarország és az EB közötti konfliktusok kapcsán érdemes áttekinteni, milyen eszközei vannak, lehetnek az uniós testületnek hazánkkal szemben.

Elsőként a kötelezettségszegési eljárásokat érdemes górcső alá venni. Ahogy azt az uniós jog alkalmazásáról szóló bizottsági jelentés, illetve Bólya Boglárka, az Igazságügyi Minisztérium helyettes államtitkárának tájékoztatása nyomán megírtuk: a 2020 év végi időállapotot tekintve Magyarország a tagállami rangsorban a 13. helyen áll 61 eljárással. A rangsor élén 2020 év végén Dánia állt 31 eljárással, míg a sort Spanyolország zárta 99 eljárással.

De miről is szól pontosan ez a típusú procedúra? A „szerződések őrének” feladata feltárni azokat az eseteket, amikor felmerül az uniós jog valamely tagállam általi megsértésének gyanúja. Ha a Bizottság – a tagállam felszólítását követően – arra a megállapításra jut, hogy a tagállam nem teljesíti az uniós jog szerinti kötelezettségeit, úgy indokolással ellátott vélemény formájában hivatalosan felkérheti az érintett tagállamot, hogy tartsa be az uniós jogszabályokat. Amennyiben ez nem történik meg, és az uniós ország továbbra sem szünteti meg a jogsértőnek ítélt állapotot, az ügy az EU Bírósága elé kerül. Ha pedig a Bíróság arra a következtetésre jut, hogy az ország valóban megsértette az uniós jogot, a nemzeti hatóságoknak meg kell hozniuk az ítéletben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket – részletezi Kovács Attila.

A tavalyi évben a Bizottság összesen 903 új kötelezettségszegési eljárást indított, Magyarországgal szemben 23-at, mely a nyolcadik legalacsonyabb érték a tagállamok sorában. 2020-ban a legkevesebb eljárást Dániával, Írországgal és Hollandiával szemben indították, míg a legtöbb eljárás Nagy-Britanniával, Portugáliával és Belgiummal szemben indult.

noha brüsszeli politikai szereplők a hazai ellenzéki pártok szószólóival karöltve gyakran szeretnék ezt a látszatot kelteni. Ráadásul egyre inkább nyilvánvalóvá válik, hogy ezeket a procedúrákat a Bizottság saját hatáskörének bővítése, a tagállamok belső életébe való beleszólás eszközeként használja, ehhez jogi határterületeken mozog, mely a gyermekvédelmi törvény kapcsán is nyilvánvalóvá vált. Noha sem a családpolitika, sem az oktatáspolitika nem uniós hatáskör, a brüsszeli testület olyan jogi területeken keresztül kritizálja hazánkat, melyek csak áttételesen, és igen erőltetetten kapcsolódnak a vitatott területhez. Ilyen például az adatvédelmi szabályozás, a szolgáltatásnyújtási irányelv vagy az audiovizuális szolgáltatásokról szóló szabályozás” – fejtegeti a szakértő, megjegyezve, az EB ezáltal teremt magának jogalapot a tagállami belső viszonyokba való beleszólásra.

A tagállam ellenállása esetén szerinte már az eljárás kezdetén valószínűsíthető, hogy az ügy – másfél-két év elteltével – az unió Bíróságán köt majd ki. Itt viszont a Bizottság joggal bízhat abban, hogy a jogvita során az EUB számára kedvező, a tagállamot elmarasztaló döntést hoz. Ez a várakozás nem alap nélküli: az uniós Bíróság ítéleteit tanulmányozva megállapítható, hogy azokat a föderalista megközelítés uralja, melynek szellemében az uniós intézmények érvei a tagállamokéi elé kerülnek – mutat rá a projektvezető.

Túl a kötelezettségszegési procedúrákon

De vannak egyéb eszközök is. Szót kell ejteni az úgynevezett 7. cikk szerinti eljárásról is: az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke alapján a Tanács megállapíthatja, hogy egy tagállam esetében fennáll az EU-s értékek megsértésének egyértelmű kockázata, és konkrét ajánlásokat fogalmazhat meg a tagállam számára, hogy megelőzze az alapértékek tényleges megsértését. A cikkelyt a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy a Bizottság aktiválhatja.

A Parlament 2017 májusában elfogadott állásfoglalásában kimondta, hogy a magyar helyzet indokolttá teszi a 7. cikk szerinti eljárás elindítását, s meg kell vizsgálni, hogy fennáll-e az uniós alapértékek megsértésének egyértelmű kockázata. A képviselők utasították az állampolgári jogi szakbizottságot, hogy készítsen plenáris szavazásra kerülő különjelentést Magyarországról.

Emlékezetes:

azaz állapítsa meg, fennáll-e az egyértelmű veszélye, hogy Magyarország megsérti az EU alapértékeit. A dokumentum szerint hazánkban többek között az igazságszolgáltatás függetlensége, a véleménynyilvánítás szabadsága, a kisebbségek jogai, a migránsok és menekültek helyzete ad okot aggodalomra. 2018. szeptember 12 -én az EP megszavazta az eljárás megindítását, úgy, hogy a szavazatszámlálás során nem számították be a tartózkodó szavazatokat a leadott voksok közé. Az EP belső eljárásainak „ezen kreatív értelmezése nélkül” nem lett volna meg a Magyarországot elítélő dokumentum mögött a parlamenti többség – emlékeztet Kovács Attila.

Az EP döntését követően a kérdés a Tanács elé került, mely a Szerződés 7. cikke értelmében az érintett országokban egyértelműnek minősítheti az uniós értékek súlyos megsértését. A döntés előtt a Tanács meghallgatja az érintett országok kormányának álláspontját. Az Unió miniszterei eddig kétszer, 2019 szeptemberében és decemberében, még a finn soros elnökség alatt hallgatták meg a magyar kormány képviselőjét. Ezután azonban az egymást követő féléves tanácsi elnökségek nem foglalkoztak az üggyel, nem történt érdemi előrelépés a 2020-as horvát, majd német féléves elnökség alatt sem.

Ennek oka a szakértő szerint – hivatalosan a koronavírus-járvány, a valóságban inkább – a politikailag érzékeny kérdésnek a soros elnökség napirendjétől való távol tartása volt. 2021 júniusában az uniós tagállamok szakminiszterei Szijjártó Péter jelenlétében meghallgatást tartottak az uniós szerződés 7-es cikke szerinti eljárásokkal kapcsolatban az unió értékeinek magyarországi érvényesüléséről.

Kudarcra ítélet eljárás

Kovács Attila rámutat: az eljárásban nincs határidő azt illetően, hogy a tagállam képviselőinek meghallgatása meddig folytatódhat, illetve azt mikor kell lezárni. Ráadásul a végső, a tagállamot adott esetben elmarasztaló döntést az Európai Tanácsban valamennyi tagállamnak meg kell szavaznia, melyre gyakorlatilag nincs esély. Mint hangsúlyozza: ezen két ok miatt a 7-es cikk szerinti eljárás kudarcra van ítélve, az ebből fakadó „frusztráció” miatt

az uniós testület a tagállami forrásmegvonás lehetősége megteremtésében látta, látja a kiutat.

Itt jutunk el a tavalyi esztendőig. Az Európai Unió tagországainak állam-, illetve kormányfőit tömörítő Európai Tanács 2020 decemberében erősítette meg a tavaly júliusi EU-csúcstalálkozón elfogadott megállapodást az Európai Unió következő hétéves költségvetéséről és a koronavírus-járvány utáni helyreállítási alapról. Ahogy arról részletesen beszámoltunk: a rendelethez záradékot csatoltak, amely szerint az uniós pénzek felügyeletét szolgáló jogállamisági mechanizmus csak akkor lesz elindítható, ha egy tagállam intézkedései az EU pénzügyi érdekeit sértik.

A mechanizmus alkalmazása esetén első lépésként az Európai Bizottság javasolhatja a feltételrendszerhez kapcsolódó eljárás megindítását amennyiben megállapítja, hogy egy tagállam jogsértést követ el. Ezt követően a tagállamokat tömörítő Tanácsnak egy hónap, kivételes esetben három hónap áll rendelkezésére, hogy minősített többséggel szavazzon a javasolt intézkedésekről. Az új jogszabály nemcsak egyedi esetekben, hanem akkor is alkalmazható lesz, ha az alapvető jogok rendszerszinten sérülnek, és ennek hatása van az uniós források kezelésére. Ez utóbbi Kovács Attila szerint már szubjektív megközelítésre ad lehetőséget: mit jelent az alapvető jogok rendszerszintű sérelme? Hány egyedi eset (sérelem) felmerülése esetén – és milyen időhorizonton – beszélünk, beszélhetünk rendszerszintű problémáról?

Az új jogszabály elfogadását az összes tagállam Lengyelország és Magyarország kivételével valamiféle jogállamisági feltételrendszer teljesüléséhez szerette volna kötni. Emiatt Magyarország és Lengyelország a költségvetés és a mentőcsomag vétójával fenyegetett.

A kompromisszum ugyebár végül az lett, hogy az alkalmazást felfüggesztik addig, amíg az Európai Unió Bírósága ítéletet nem mond a két tagállam jogi kifogásairól. Idén márciusban Magyarország és Lengyelország keresetet nyújtott be a rendelettel összefüggésben, mondván, a jogbiztonságot súlyosan sértő uniós jogszabály nem maradhat hatályban.

Mivel az EUB gyorsított eljárásban dönt majd a kérdésről, így arról még idén döntés születik. „Ha ez bekövetkezik, akkor a jogállami mechanizmus a jövő év elején, tehát a magyar választás előtt élesedhet. Emögött lehetetlen nem észrevenni az egyértelmű politikai célt: a hazai választásokba történő közvetett beavatkozást a Bizottság részéről” – mondja Kovács Attila.

Ráadásul az EP többsége szerint ezt a törvényt már alkalmazni kellene például Magyarország esetében, az Európai Bizottság azonban késlekedik.

A konfliktus gyökere: föderalizmus vagy tagállami beleszólás

„Összegzésként fontos leszögezni: ideológiai kérdéseket nem köthet össze a Bizottság pénzügyi kérdésekkel. A helyreállítási alap és a többéves pénzügyi keret hazai terveinek uniós jóváhagyásának – jogi, eljárási értelemben – nem kellene, nem szabadna, hogy ideológiai vagy tagállami hatáskörbe tartozó politikai, szakpolitikai kérdésekhez köze legyen. Látni kell azonban azt is, hogy Brüsszel erre törekszik, és egyre nyíltabban. A 7-es cikk nyilvánvaló működésképtelensége a pénzügyi szankciók alkalmazása felé tolja a Bizottságot, melynek ez ügyben az Európai Parlament nyomásával is szembesülnie kell” – hangsúlyozza az Alapjogokért Központ projektvezetője, aki szerint az EB szubjektív jogértelmezésre lehetőséget biztosító jogszabályok megalkotásával válaszol, a jogértelmezési vita esetén pedig számíthat a Bíróságra, ahol az esetek döntő többségében a tagállamokkal szemben döntenek.

„A konfliktus gyökere, egyben az EU jelenlegi fő kérdése, hogy föderalista irányt vegyen az integráció, vagy a brüsszeli intézmények hatalmi törekvéseivel szemben továbbra is a tagállami vezetők mondják ki a döntő szót az EU-ban. Az Európa jövőjéről szóló, a közelmúltban indult konferenciasorozatnak is ez a fő kérdése, melyben minden, a nemzetek Európájában hívő érintettnek el kell mondania a véleményét.”

nyitókép: Judith Sargentini holland zöldpárti képviselő szavaz a nevét viselő Sargentini-jelentésről az Európai Parlament plenáris ülésén, Strasbourgban 2018. szeptember 12-én (MTI/EPA/Patrick Seeger)