Hemzseg a „nonszenszektől” a Velencei Bizottság véleménye

A szerző a Miniszterelnökség parlamenti és stratégiai államtitkára, a Precedens rovatvezetője.

A Velencei Bizottságról

2018. augusztus 25-én lépett hatályba a bevándorlási különadóról szóló törvény. Az adónem célja, hogy a bevándorlást segítő szervezetek kivegyék részüket azokból a költségekből, amelyeket a bevándorlás okozta terhek jelentenek Magyarország számára. Az Európa Tanács alkotmányjogászokból álló tanácsadó szerve, a Velencei Bizottság saját hatáskörben, hivatalból vizsgálni kezdte az intézkedést. A különadóról szóló véleménytervezetet a december 14–15-ei ülésén tárgyalta és fogadta el a testület, amelyen – ugyanúgy, mint a korábbi alkalommal – én képviseltem Magyarországot.

A Velencei Bizottságban a vélemény összeállítása és elfogadása meghatározott eljárásrend szerint történik. A dokumentum elkészítésére a Bizottság ez esetben hat jelentéstevőből álló raportőr csapatot nevezett ki, amelynek a feladata volt, hogy Magyarország hivatalos szerveivel és opcionálisan egyéb közéleti szereplőivel felvegye a kapcsolatot. A begyűjtött információk alapján a jelentéstevőknek egy előzetes véleménytervet kellett összeállítaniuk, s azt a Kormány, valamint a Bizottság tagjainak megküldeniük. Ezt a dokumentumot kell minden esetben a szervezet Velencében megtartott ülésein véleményezni, s általában különösebb vita vagy formális szavazás nélkül elfogadni.

A bevándorlási különadó vizsgálata azonban igencsak sajátságosra sikeredett, hasonlóan a pár hónappal korábbi „Stop Soros”-törvénycsomag esetéhez. Most novemberben a hat raportőrből mindössze csak egy kereste fel hazánkat. Az általa készített tervezetet ráadásul a Bizottság ülése előtt döntő részben átírták, és az átírt véleményt csak háromnegyed órával az ülés megkezdése előtt bocsátottak a rendelkezésünkre.

Az ilyen kaotikus körülmények között, nagy sietséggel készült dokumentumok általában hemzsegnek a hibáktól. Nincs ez másképp a jelen esetben sem, sőt, ez esetben már a kiinduló pont is nagyon sántít. A Bizottság által elfogadott vélemény ugyanis alapjogi kérdéssé teszi az adóztatást. Ez viszont egy olyan csúszós lejtő, aminek nem látni az alját. Hasonló logikával ugyanis a tankönyvekre kivetett ÁFA az akadémiai szabadságot, az egészségügyi termékdíjak az életmód megválasztásának a jogát, és így az önrendelkezés jogát, a környezetvédelmi termékdíjak pedig a vállalkozás szabadságát sértő adónemek.

A Bizottság tagjai azzal takaróznak, hogy ez egy tanácsadó vélemény. Felhívtam a figyelmet arra, hogy ez jelen esetben nem igaz, mivel az Európai Bizottság korábban jelezte, hogy a Velencei Bizottság véleményétől teszi függővé, kötelezettségszegési eljárást indít-e hazánk ellen. A jogászokból álló, elvben ügydöntő hatáskörrel nem rendelkező testület felelőssége tehát nagy, hiszen az ilyen kétes körülmények között elfogadott dokumentumok egy jogi eljárásban tulajdonképpen a legkomolyabb bizonyítékként kerülhetnek majd számításba.

Magyarországot rendkívül sok alkalommal vizsgálta a Velencei Bizottság, s a Kormány mindig együttműködő volt, sok esetben maga kérte a testület jogi véleményét. Az elmúlt két alkalommal történtek azonban megkérdőjelezik azt, hogy a Velencei Bizottság a migráció kérdésében képes lenne megőrizni jogi tanácsadó jellegét, s nem válik a politikai nyomásgyakorlás eszközévé.

Eljárási aggályok a dokumentum elfogadása során

• A hat jelentéstevő helyett egyetlen raportőr látogatott Magyarországra. A vélemény elkészítésének kulcsmomentuma (lenne), amikor a Velencei Bizottság jelentéstevői testülete Magyarországra látogat, hogy információt gyűjtsön a vizsgált jogszabállyal kapcsolatban. Ennek ellenére jelen esetben végül csak egyetlen raportőr, illetve további szakértők látogatottak Magyarországra.
• A véleménytervezet közel felét az ülés napján teljesen átírták. Azt ugyanis maga a Bizottság is felismerte, hogy a jelentéstevő által készített előzetes dokumentum jogilag több ponton nem állja meg a helyét, ezért az eredeti szöveg közel felét (!) az ülés előtt teljesen átírták. Mindez azonban nem sokat segített, a végül elfogadott vélemény is politikai állásfoglalás maradt.
• Az átírt véleményt háromnegyed órával az ülés előtt bocsátották rendelkezésünkre, és összesen egy óráig lehetett vitázni rajta. Ez minden érintett fél számára nehézséget okozott, hiszen sérült a megismerhetőség követelménye, amely az érdemi vita alapvető feltétele. Érdemes megjegyezni, hogy egy rendes jogi eljárás során, ha valamely fél addig ismeretlen dokumentumot mutat be, jellemzően észszerű határidőt biztosítanak arra, hogy a másik fél a bemutatott új dokumentumot megvizsgálhassa, és nyilatkozhasson arról, de a Velencei Bizottság ülésén erre Magyarországnak nem volt lehetősége. Hiába jeleztük, hogy véleményünk szerint ilyen körülmények között el kellene halasztani a vélemény elfogadását, ezt a kérésünket nem vették figyelembe.

Nonszensz, politikai állásfoglalások a jelentésben

• „A migrációt segítő szervezetek előmozdítják az emberi jogokat, így ezen szervezetek tevékenysége közérdek.” A Bizottság véleményében kifejti, hogy a migrációt segítő szervezetek tevékenysége az emberi jogok kiteljesedését célozza, ami egyben közérdek. Ezzel a megállapítással az a legnagyobb gond, hogy egy semleges jogi elemzésben ilyen megállapításnak nem lehet helye, hiszen a migráció megítélése politikai kérdés. Természetesen lehetnek és vannak is eltérő álláspontok szerte Európában, de a Velencei Bizottságnak ebben a kérdésben nem kell állást foglalnia, mert erről nem szól a mandátuma. Nyilvánvaló persze az is – ha már így bele kell menni a részletekbe –, hogy a magyar kormány máshogy látja a kérdést. Ez az állítás ugyanis szerintünk csak akkor volna igaz, ha a tömeges migrációt alapvető emberi jognak tekintenénk. A hatályos nemzetközi jog alapján azonban nem létezik migrációhoz fűződő jog, azt ugyanis sem nemzetközi szerződések, sem pedig a nemzetközi szokásjog nem rögzíti. Igaz ugyan, hogy az ENSZ által előkészített Globális Migrációs Kompakt igyekszik így értelmezni a migrációt, azonban a paktumot több állam, többek között sem az Egyesült Államok, sem pedig Magyarország nem írták alá. Ezen túlmenően is meg kell jegyezni, hogy a magyar szabályozás szerinti a bevándorlási különadó azon esetekre vonatkozik, amikor a gazdasági motivációjú bevándorlást segíti egy-egy szervezet. A Genfi Konvenció hatálya alá tartozó, valódi menekültek segítése nem jelent adóterhet senki számára. A véleménnyel tehát az is probléma, hogy gondatlanul összemossa a gazdasági motivációjú migrációt a menekültügyi rendszer hatálya alá tartozó rászorulók megsegítésével.
• „Nincs szigorú kapcsolat a bevándorlást segítő szervezetek tevékenysége és a tömeges bevándorlás között.” A Bizottság szerint a magyar szabályozás, „[a]zt sugalmazza, hogy szigorú kapcsolat áll fent a tömeges migráció és az ezen a területen tevékenykedő NGO-k tevékenysége között”. Az elfogadott vélemény szövege értelmében nem lehet egyértelműen megállapítani ilyen oksági kapcsolatot. Ez az állítás megint nyilvánvalóan egy migrációval összefüggő politikai vélemény, nem egy jogi megállapítás, így nincs helye a Bizottság véleményében. Tartalmi értelemben pedig úgy látjuk, hogy az a megállapítás, amely szerint a migrációt segítő szervezetek nem járulnak hozzá a tömeges bevándorláshoz, ellentmond a józan észnek. Hiszen könnyen belátható, hogy eleve értelmetlen tevékenységet folytatnának a bevándorlást segítő szervezetek, ha tevékenységükkel nem járulnának hozzá a bevándorláshoz. Értelmetlen tevékenységhez pénzügyi támogatást adni pedig különösen értelmetlen volna. Más szempontok mentén elemzi ezt a jelenséget a Washington Post egyik cikke, méghozzá ellentétes előjellel. A Post arról írt – statisztikákkal alátámasztva – még az ősszel, hogy amióta a mediterrán térségben kisebb a magyar NGO-k testvérszervezeteinek tekinthető civil szervezetek aktivitása, érezhetően kevesebb bevándorló érkezik Európába. Természetesen a cikk aggodalommal figyelte ezt a fejleményt, közben azonban egyértelműen rávilágított az NGO-k és a bevándorlás közötti összefüggésre is.
• „Az adó túlságosan nagy mértékű terhet jelent.” A magyar törvény értelmében a migrációt segítő szervezeteknek egyes esetekben az elfogadott támogatások utáni, más esetekben a tevékenységükből fakadó költségek 25 százalékát kell adóként befizetniük. A Bizottság szerint ez túlságosan nagy teher („very heavy tax imposed on these organisations”). Érdemes azonban megjegyezni, hogy ennél jóval magasabb százalékot jelentő adónemek is léteznek Európában. Ilyenek például az egyes dohány- vagy alkoholtermékekre vonatkozó adók, amelyek mértéke akár az 50 százalékot is elérheti. De a legprogresszívabb adórendszerrel rendelkező országokban a személyi jövedelemadók is jóval meghaladhatják a 25 százalékot. A Bizottság azt is felveti, hogy az adónem visszatartó erővel bírhat („may create a chilling effect”) a migrációt támogató szervezetek tevékenységével kapcsolatban. Ilyen értelemben azonban a bármilyen adónem bírhat visszatartó erővel, a tankönyvekre kivetett ÁFA például eltántoríthat az oktatástól, az egészségtelen fogyasztási cikkekre kivetett különadó csökkenti azok használatát (egyébként ez is ezen adónemek célja), míg a környezetvédelmi termékdíjak visszarettentenek a környezetszennyező termékek vásárlásától.
• „A migráció segítése nem jelenti az állami kiadások növekedését.” A Bizottság szerint nem belátható, miként jelent költségvetési többletterhet a magyar állam számára a migrációt segítő szervezetek tevékenysége. Pedig a többletteher igenis kézzelfogható: a migrációs nyomás kezelése 2017-ig közel 350 milliárd forintjába került a magyar államnak. Azzal ugyanis, hogy az érintett NGO-k segítik a bevándorlókat az EU területére jutni, egyben ösztönzőleg hatnak a még otthon maradott potenciális bevándorlókra. A migrációval kapcsolatos költségek növekedését egyébként az Európai Unió is elismeri, hiszen idén nyáron jelentették be, hogy az EU 330 millió euróval támogatja Magyarország határvédelmi erőfeszítéseit.

• „Nem egyértelmű, hogy a Genfi Konvenció hatálya alá tartozó menekültek megsegítése nem tartozik-e a törvény hatálya alá.” A Bizottság érvelésében kiemelt hangsúlyt fektetett arra, hogy Magyarország is aláírta a Genfi Konvenciót, ezért köteles segíteni a menekülteket. Így a menekülteket segítő szervezetek adóztatása szembehelyezkedik a Konvencióval. A törvény azonban egyértelműen kimondja, hogy azon tevékenységek esetén kell az adót kivetni, amelyek „[a]z emberek véglegesnek szánt áttelepülését lakóhelyük szerinti országból másik országba, ide nem értve a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény 1. § (1) bekezdés szerinti eseteket” célozzák. Ez egy gyakorlatban azt jelenti, hogy egyrészt az Európai Gazdasági Térség állampolgárainak és hozzátartozóinak letelepedésére nem vonatkozik a vitatott jogszabály, másfelől a „véglegesnek szánt áttelepülés” kitétele biztosítja, hogy csak a gazdasági bevándorlók segítése alapján lehet egy szervezet migrációt támogató szervezet, a hagyományos üldöztetés elől menekültek segítése nem tartozik a törvény hatálya alá.

Bónusz tartalom – az előzetes vélemény el nem fogadott elemei

• „Az adó sérti a migrációt támogató szervezetek tulajdonhoz fűződő jogát.” Ez annyiban igaz, amennyiben minden adónem sérti az egyes természetes és jogi személyek tulajdonhoz fűződő jogát. Persze lehet politikai alapon ilyen libertárius álláspontot felvenni, de a több ezer éves probléma megoldása nem a Bizottság vagy a jelentéstevő feladata. A Magyarországra látogató jelentéstevő előzetes véleménye oldalakon keresztül érvel a tulajdonjogra vonatkozó aggályok mellett annak ellenére, hogy érvelése értelmében bármilyen adónem kivetése sérti a tulajdonjogot. Ez a megállapítás olyan (a Bizottság számára is nyilvánvalóan tarthatatlan) pont volt, amelyet a testület az ülés előtti percekben törölt a jelentéstervezetből.
• „Az adó diszkriminálja a migrációt támogató civil szervezeteket.” Hasonlóan nehezen tartható érvelés, hogy a magyar törvény diszkriminálja a migrációt támogató civil szervezeteket. A diszkrimináció definíció szerint azt jelenti, hogy a jogalkotó egyenlők között különbséget tesz, vagy különbözőeket egyenlőként kezel. A magyar szabályozás azonban egyformán vonatkozik minden érintett szervezetre. Ezért a Bizottság az utolsó pillanatban ezt a kitételt is kivette a véleménytervezetből.
• „A migráció támogatása közérdek.” A jelentés úgy fogalmaz, hogy: „[A]z ilyesfajta tevékenységek migrációval összefüggő demokratikus gyakorlása, azaz közéleti kampányok szervezése, tájékoztató dokumentum terjesztése, a jogi érdekképviselet, olyan tevékenységek, amelyek demokratikus keretek között segítik elő az emberi jogok ügyének és a közérdek előmozdulását”. Egy-egy jelenség közérdek jellegének megállapítása nem a jogi tanácsadó testület feladata. A világ számos országában komoly politikai vita folyik a migráció természetről, olyannyira, hogy a 2019-es EP-választások egyik kiemelt témája a migráció lesz. Azzal, hogy a Velencei Bizottság jogi testület létére közérdekként definiálja a migrációt, egy politikai vitát akar jogi eszközökkel lezárni.

További politikai vitára lehet számítani

Nem szabad megfeledkezni arról, hogy a Velencei Bizottság fontos szerepet játszott a magyar rendszerváltozásban és kelet-közép-európai térség államainak rendszerváltozásában. A szervezet által nyújtott segítség minden kétséget kizáróan hozzájárult ahhoz, hogy a térség államainak jogállami átmenetei zökkenőmentesen menjenek végbe. Ez elképzelhetetlen lett volna a Bizottság tudása és meglátásai nélkül. Éppen ezért fontos rögzítenünk, hogy a Velencei Bizottsággal folytatott viták természete korábban inkább jogi, mintsem politikai jellegű volt. A pénteki állásfoglalás azonban új precedenst teremt. A Velencei Bizottság folytatja azt a gyakorlatot, amelyet a „Stop Soros-törvénycsomag” tárgyalásával megkezdett. Ez az új gyakorlat azért is bír különös jelentőséggel, mert az Európai Bizottság korábban jelezte, a Velencei Bizottság véleményére vár azzal kapcsolatban, hogy megindítsa-e hazánk ellen a kötelezettségszegési eljárást. Bár az Európai Bizottság az alapszerződések értelmében a szerződés betartása felett őrködik, azaz elsősorban jogi testület, utóbbi időben egyre inkább politikai aktorként értelmezte magát. A kötelezettségszegési eljárás megkezdéséhez azonban jogi érvekre van szükség, ezért is dönthetett úgy az EB, hogy megvárja a Velencei Bizottság véleményét. Utóbbi azonban szintén inkább politikai állásfoglalás, mintsem megalapozott jogi dokumentum. Ez a trend jól illeszkedik azokba a folyamatokba, amelyeket a „politika eljogiasodásaként” szoktak aposztrofálni. A témáról korábban a Mandiner is átfogó cikket közölt. A Precedens pedig nem is olyan régen készített interjút Paczolay Péterrel, az Alkotmánybíróság egykori, és a Velencei Bizottság jelenlegi tiszteletbeli elnökével. Az alkotmányjogász professzor visszafogottan ugyan, de kritikus volt azzal a testülettel szemben, amelynek munkájában valaha ő is tevékenyen részt vállalt. Szerinte fennáll a veszélye annak, hogy a Bizottság egyre kevésbé jogi, és egyre inkább politikai szempontok mentén hoz döntéseket. Úgy tűnik, a tendencia folytatódására kell számítani a jövőben is.