„Trónok harca” – mire lehet jó az Alaptörvény hetedik módosítása?

Vendégszerzőnk, Orbán Balázs, a Századvég Alapítvány kutatási igazgatójának és az NKE oktatójának írása

A modern alkotmányoknak három alapelvárásnak illik megfelelniük – írta még 2010-ben, a magyar alkotmányozás előtt Jakab András alkotmányjogász. E három elvárás véleménye szerint a következő: a szimbolikus funkció, az állami alapintézmények demokratikus konstituálása és a hatalom jogi korlátozása.

A hatalom jogi korlátozása annál is inkább fontos, mert noha – az alkotmányjog szemüvegén keresztül vizsgálva a helyzetet – még mindig kulcsfontosságú a törvényhozó hatalom és a végrehajtó hatalom megkülönböztetése, a gyakorlatban ezek mára – politikatudományi értelemben – összeolvadtak. Ennek a jelenségnek a következményei többirányúak. Egyrészt új hatalmak (pl. média) jelentek meg – amelyeket Bibó István konkuráló hatalmaknak nevez –, illetve felértékelődött úgy általánosságban a bírói hatalom, valamint az alkotmánybíráskodás mint ellensúly jelentősége. A legújabb tendenciák azonban arra engednek következtetni, hogy a bírói hatalom is változik. Mára már világosan látszik, hogy egyre többször és egyre élesebben fognak felvillanni előttünk a különböző bírói hatalmak közötti együttműködések és konfliktusok kérdése.

Az Alaptörvény küszöbön álló, hetedik módosítása pedig elsősorban ebből a fenti szempontból jelentős számunkra, nem kizárólag az Európai Uniót feszítő migrációs válság megoldásával összefüggésben. Mert változó intenzitással ugyan, de valójában még ma is a jogrendszerek, a nemzeti jogok és az uniós jog harcát éljük az Európai Unióban.

„Trónok harca” a nemzetek feletti szinten belül, valamint a nemzetek feletti és a nemzeti szint között

Kezdjük az erős állítással: az európai kontinens jelen pillanatban a különböző jogrendszerek (és a különböző jogrendszerek érvényesülése felett őrködő) bíróságok küzdelmének a terepe. Olyan, a Trónok harca című sorozat családjaihoz hasonlóan cseles és hatalmas gigászok küzdenek itt, mint az uniós jog és a fölötte őrködő Luxemburgi Bíróság, illetve az Emberi Jogok Európai Egyezménye és az Egyezmény pallosaként működő Strasbourgi Bíróság. E két gigászi „trón” mind a nemzetek feletti, szupranacionális szint képviselője, de béke még közöttük sincsen – finoman szólva.

Lássunk erre egy példát: a Lisszaboni Szerződés egyértelműen tartalmazza azt a rendelkezést, amely szerint az Európai Unió csatlakozik az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, s ily módon a Luxemburgi Bíróság az Egyezménnyel összefüggő kérdésekben a Strasbourgi Bíróság alá rendeződik. Ez így egy elég egyértelmű helyzetnek tűnik, valljuk be… Volt is európai szinten nagy meglepődés, amikor a Luxemburgi Bíróság 2/13. számú véleményében lényegében megtorpedózta a csatlakozási megállapodást. Tette mindezt jórészt az uniós jogrend autonómiájával, valamint a hatásköri renddel kapcsolatos érvekre hivatkozással, az ugyanakkor mindenki számára egyértelmű volt, hogy a dolog mögött az áll, hogy a Luxemburgi Bíróság erősen vonakodik behajtani a fejét a Strasbourgi Bíróság igájába. Jelenleg mindenki a kiutat keresi, de a feszültségek azóta sem csillapodtak.

A szupranacionális szinten zajló küzdelem mellett ugyanakkor van egy másik vetület is, amely a nemzetek feletti és a nemzetállami szint harcaként írható el. A potenciális feszültséggócok pedig a nemzetek feletti jogrendet érvényesítő luxemburgi (és strasbourgi) bíróság, valamint a nemzetállami alkotmányos jogrend felett őrködő tagállami alkotmánybíróságok körül azonosíthatóak.

Az uniós jog és a tagállami alkotmányok viszonya a kezdetekben

Az uniós (korábban közösségi) jog elsődlegességének kimunkálása és rögzítése kétoldalú folyamat volt – erről például Balogh-Békesi Nóra nemzetközi jogász is több helyen szól írásaiban. Azt írja: ebben az ügyben az egyik oldalon a Luxemburgi Bíróságnak az uniós jog szupremáciáját és elsőbbségét építő gyakorlata, míg a másik oldalon a tagállami jogrendszerek részéről történő befogadás-elfogadás áll.

A Luxemburgi Bíróság értelmezésében az uniós jog elsőbbségének elve abszolútnak mondható, mert valamennyi, alacsonyabb és magasabb szintű uniós jognak elsőbbsége van a tagállamok – akár alkotmányi – rendelkezéseivel szemben. Ezt legradikálisabban az Internationale Handelsgesellschaft ügyben mondták ki az uniós bírák 1970-ben. Erre válaszul hozta meg a német alkotmánybíróság a híres Solange I. döntését, ahol azt rögzítette, hogy az uniós jog elsőbbségének – alapvetően elfogadható – elve nem jelenti azt, hogy az uniós jog nemcsak a német jogszabályok, hanem a német alkotmány felett is állhatna.

Ezen első pengeváltást követően csillapodtak a kedélyek, s az együttműködés nyomasztó követelményének megfelelve a német alkotmánybíróság a szintén híres Solange II. ítéletében azt mondta ki, hogy a szupranacionális szintű alapjogvédelem olyan rendszerré fejlődött, amely lényegileg azonos védelmet biztosít a német alaptörvénnyel.

Ezért tehát amíg az uniós jog biztosítja a hatékony védelmet, a német alkotmánybíróság is lemond azon joga gyakorlásáról, hogy felülvizsgálja az uniós jogi aktusokat. Ugyanakkor a német bírák döntése nem jelenti azt, hogy az alkotmánybíróság úgy általánosságban feladta volna azon jogát, hogy az uniós jogot vizsgálja. Az uniós jog és a német alkotmány viszonyát az alkotmánybíróság további ítéletekben bontotta tovább (pl. Maastricht-döntés, banánpiaci-rendtartás döntés, Lisszabon-döntés), de az irány nem változott: együttműködés és összecsiszolódás, a vészfék berántásának – elvi, a gyakorlatban nem használt – jogát fenntartva.

Kis uniós körkép az uniós jog és a tagállam alkotmányok viszonyáról

A nyugati alkotmányjogászok között kvázi konszenzus van annak a tekintetben, hogy a nemzeti alkotmánybíróságoknak, illetve a nemzetközi és az uniós jog érvényesülése fölött őrködő szupranacionális bíróságoknak (Luxemburg és Strasbourg) szorosan együttműködve, egymással kommunikálva, a feszültségeket kompromisszummal feloldva kellene működniük. A valóság persze sosem ilyen meseszerű és nem is így néz ki.

Ugyanis nemcsak Németország esetében merültek fel komoly kérdések az európai integráció mélyítése közben, hanem más országoknál is. Chronowski Nóra alkotmányjogász és Blutman László nemzetközi jogász a tagállamokat három csoportba sorolták annak alapján, hogy a nemzetek feletti uniós és a nemzetállami alkotmányos szint milyen viszonyban állhatnak egymással. Az első csoportba azok az országok tartoznak, amelyek elfogadják az uniós jog érvényesülését a nemzeti alkotmánnyal szemben is (pl. Hollandia, Ausztria). Az államok többsége azonban a második vagy harmadik csoportba sorolható. A második csoportba a „korlátozott elfogadást” alkalmazó országok kerültek (pl. Olaszország, Németország), ahol elvi hatáskört ugyan a tagállami alkotmánybíróságok fenntartottak maguknak az uniós joggal szemben, de a gyakorlatban ezt nem alkalmazzák. A harmadik csoportba a legharciasabb államok tartoznak, akik bizonyos helyzetekben hajlandók is fellépni az uniós joggal szemben, a nemzetállami alkotmány védelme érdekében (pl. Spanyolország, Lengyelország, Csehország). Érdemes külön is szemügyre venni két V4-es barátunkat.

A lengyel alkotmánybíróság a német Solange-ítélethez hasonló testtartást vett fel. Tomasz Tadeusz Koncewicz lengyel jogász úgy látja, hogy a lengyel bírák az uniós jogra saját alkotmányos rendszerük „leszereléseként” tekintenek, s egyértelműen azon az alapálláson vannak, hogy nem delegálnak olyan kompetenciákat az unió felé, amelyek alkalmatlanná tennék a lengyel államot arra, hogy szuverén és demokratikus maradjon. Hogy ne legyen ennyire háborús a retorika, a lengyel alkotmánybíróság is felhívja a figyelmet arra, hogy „barátsággal közelít” az uniós jog felé. Írásában viszont azt is kiemeli, hogy a bírák bármikor készek lecserélni a „hízelgő” hangnemet, ha fenyegetve éreznék pozíciójukat mint a lengyel állam szuverenitásának és alkotmányának őrzői.

Még a lengyelnél is izgalmasabb a csehországi helyzet. Csehszlovákia felbomlása után azok a nyugdíjasok, akik olyan vállalatoktól mentek nyugdíjba 1992. december 31-ig, amelyek székhelye Szlovákia területére esett, annak ellenére, hogy Csehország területén éltek és dolgoztak, kevesebb nyugdíjat kaptak, mint a cseh székhelyű vállalatoktól nyugdíjba vonuló társaik. Ebben a helyzetben többen a cseh alkotmánybírósághoz fordultak segítségért, a cseh alkotmánybíróság pedig nyugdíj-kiegészítést ítélt meg a hátrányos helyzetbe került cseh nyugdíjasok számára. Az uniós csatlakozás után a Luxemburgi Bíróság elé került az ügy, amely 2011-es döntésében kimondta, hogy a cseh alkotmánybíróság döntése diszkriminatív azokkal az uniós állampolgárokkal szemben, akik ugyanebben a helyzetben vannak, de nem cseh állampolgárok. Az ítéletre válaszul a cseh alkotmánybíróság 2012-es döntésében kijelenti, hogy a Luxemburgi Bíróság hiába hivatkozik a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló uniós joganyagra, mert visszamenőleg nem minősítheti Csehszlovákiát két külön államnak és nem minősítheti külföldinek a szlovák vagy cseh területen való munkavállalást. A Luxemburgi Bíróság döntése ezért ellene megy a cseh alkotmánynak, vagyis ultra vires.

És ennek a vitának jelenleg milyen uniós jogi alapja van?

Ahogyan az a fentiekből is egyértelműen kiderül, az uniós jog elsőbbségének elvét a luxemburgi bírói gyakorlat alakította ki, azt az elsődleges uniós jogforrások nem tartalmazták. Az elbukott alkotmányszerződés tárgyalása során a szöveget előkészítők kifejezetten rögzíteni szerették volna ezt az elvet az uniós alkotmány szintjén, de mivel dugába dőlt ez a terv, a Lisszaboni Szerződésben csak egy nagyon furcsa jogi megoldással, a szerződéshez csatolt egyik nyilatkozatban utaltak az uniós jog elsőbbségének elvére. Blutman szerint ezzel a jogilag nem kötelező nyilatkozattal tulajdonképpen a tagállamok tudomásul vették a fennálló helyzetet.

A Lisszaboni Szerződés azonban nem csupán a szupranacionális szint hívei számára adott fogózkodót, hanem a tagállamoknak is biztosít bizonyos mozgásteret. Az Európai Unióról szóló Szerződés 4. cikk (2) bekezdése ugyanis rögzítette, hogy az unió tiszteletben tartja a tagállamok nemzeti identitását, az alapvető politikai és alkotmányos berendezkedését, valamint az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. A Luxemburgi Bíróság természetesen már reagált is ezekre a változásokra. Azt lehet mondani, hogy továbbra is a lehető legerősebb módon érvényesíti az uniós jog elsőbbségét, akár a tagállami alkotmányok rendelkezéseivel szemben is, ugyanakkor elismeri, hogy van az alkotmányoknak olyan részterülete, amely nem érinthető az uniós jog elsőbbsége által. A híres alkotmányjogász, Armin von Bogdandy úgy látja, hogy ezekkel a változásokkal egyfajta új egyensúlyi állapot alakult ki, ahol tulajdonképpen egy arányossági teszttel kell kiolvasztani, hogy a tagállami alkotmányok mely rendelkezéseit kell még a Luxemburgi Bíróságnak is tiszteletben tartania.

És hogy jön ide a nemzeti identitás?

Trócsányi László magyar igazságügyi miniszter is megállapítja az erről a témáról szóló könyvében, hogy a tagállamok az Európai Unióhoz való csatlakozás és azt lehetővé tevő úgynevezett integrációs klauzulákban foglalt hatáskör-átengedés ellenére sem mondtak le a nemzeti szuverenitásukról. Ennek alátámasztására csak azt érdemes hozzátenni, hogy nem véletlen, hogy a magyar Alaptörvény E) cikke sem a szuverenitásról való lemondásról, hanem csupán a szuverenitás többi tagállammal együtt történő közös gyakorlásáról beszél.

Sőt, mondja Trócsányi, a tagállami bíróságok aggodalommal figyelik az Európai Unió térfoglalási törekvéseit. Ezért aztán keresik azt a „modus vivendit”, amely megfelelő védelmi bástyát képez számukra. Az igazságügyi miniszter úgy gondolja, hogy ezt nem a szuverenitás idegenül hangzó és anakronisztikus szavában találhatjuk meg, hanem az alkotmányos identitás kifejezésben – ezek után talán nem véletlen, hogy épp az alkotmányos identitás kifejezés az, amelyik erősen megjelenik az Alaptörvény módosítására vonatkozó javaslat most az Országgyűlés előtt lévő szövegében is.

De mit is jelent valójában ez az identitás? Nem tagadható, hogy a nemzeti alkotmányos identitás tartalma ugyanolyan bizonytalan, mint számos más alkotmányos alapelvé. Ráadásul a helyzet nem független attól, hogy melyik nemzet alkotmányos identitásáról kezdünk beszélni. Trócsányi is megemlíti, hogy több szerző is utal arra, hogy a szuverenitás- és identitásféltés a közép-kelet európai országok esetében jelentősebb, mint a nyugatiaknál, ugyanis a szuverenitás átadása nem egy szerves fejlődés eredménye, hanem a függetlenség visszanyerése után nem sokkal jelentkező külső kényszer hatására következett be. A nemzeti identitás tartalmának meghatározása nem egyszerű, bár ahogy utaltunk rá, a Lisszaboni Szerződés óta az Európai Unió adott egy – fentebb már említett – uniós értelmezési keretet is a tagállamoknak ezen a téren. Trócsányi ezen kapaszkodó mellett idézi Damian Chalmerst is, aki a fiskális politika alapelemeit, a szociális állam kérdéseit és a kultúrpolitikával összefüggő ügyeket is a nemzeti identitás körébe vonta.

Egy újabb fontos kérdés: hogy áll a magyar alkotmánybíróság?

Ha röviden akarunk válaszolni az alcímben feltett kérdésre, akkor azt mondhatjuk: egyelőre rosszul. Éppen itt az ideje nekiveselkedni rendesen ennek a problémának.

Érdemes Vincze Attila alkotmányjogász véleményéből kiindulni, akinek értelmezése szerint az Alaptörvény egyértelműen egy integrációpárti, nyitott alkotmány, amely elkötelezett az európai értékek iránt. Ebből következően az Alaptörvényt – kifejezett ellentétes értelmű alkotmányos rendelkezés hiányában – úgy kell értelmezni, hogy lehetőség szerint minél inkább igazodjon az uniós jogrendhez.

Az eddigi alkotmánybírósági gyakorlatot elemezve pedig úgy látja – s ezzel az elemzéssel nekünk is könnyű egyetérteni –, hogy a magyar alkotmánybírói testületnek eddig finoman szólva sem sikerült az uniós jog és a magyar alkotmány viszonyáról ellentmondásmentes értelmezési gyakorlatot kialakítania. Vincze Attila még azt is megjegyzi – némiképp rosszmájúan – hogy az uniós jog és a magyar alkotmány viszonyával kapcsolatos eddigi döntések négy csoportba sorolhatók. Nem elveszve a részletekben, már a csoportok neve is beszédes: „köldöknézés”, „Lebenslüge”, „szabotázs” és „vak tyúk”… Bizonyosan nem a pozitív csoportképzés példáival állunk szemben!

Láthatjuk tehát, hogy sokan úgy gondolják: van teendő. Mi ezt a teendőt úgy foglalnánk össze, hogy a magyar alkotmány szövege továbbfejlesztésre és az annak alapján kialakított alkotmánybírósági gyakorlat pedig tisztázásra szorul.

Mi következik mindebből? Miről szól az Alaptörvény hetedik módosítása?

A fenti vázlatos áttekintés célja az volt, hogy tisztán lássuk az Alaptörvény tervezett hetedik módosításának uniós jogi és alkotmányos kontextusát. A fentiekből is látszik, hogy változó intenzitással ugyan, de valójában még ma is a jogrendszerek harcát éljük az Európai Unióban.

S hogy miért fontos ez nemcsak egy jogásznak, hanem a politika iránt érdeklődőknek is? Azért, mert a jogrendszerek küzdelme az egyik legfontosabb terepe a szupranacionális, föderatív európai állam vs. nemzetállamok vitának is. (Nem véletlen, hogy hódító Bonaparte Napóleon is a francia polgári törvénykönyv – a Code Civil – terjesztésével kívánta stabilizálni hatalmát.)

Ebben a küzdelemben a magyar alkotmánybíróság eddig nem nagyon vett részt, sem a kialakított gyakorlata, sem az Alaptörvény szövege nem volt alkalmas arra, hogy valódi világítótoronyként funkcionáljon, amely utat mutat a bizonytalansággal terhelt időkben.

Az Alaptörvény hetedik módosítása, ahogy mi látjuk, ennek a bizonytalanságnak kíván véget vetni az alkotmányos identitás elvének normaszövegbe emelésével, valamint az unió irányába történő szuverenitásátadás kereteinek kijelölésével. Teszi mindezt úgy, hogy egyértelműen megtartja az Alaptörvény alapvetően integrációpárti, kooperatív és európai karakterét.

A jelenlegi európai helyzetben viszont az Alaptörvény-módosítás elfogadása csupán valaminek az első lépése lehet. Egyfajta seregszemle, ha így tetszik: enumeráció. Annyi már most is jól kivehető, hogy a következő években a jogi viták tekintetében sok figyelem fog hárulni az Alkotmánybíróságra és a Luxemburgi Bíróságra. Fogadhatunk is akár rá, hogy legalább annyi, mint a magyar kormány és az uniós intézmények közötti „pulzáló viszonyra”.

S ez nem feltétlenül probléma. Sőt! A konstruktív, éles viták eddig ugyanis mindig erősebb, nem pedig gyengébb Európai Uniót eredményeztek. Az unió ereje ugyanis – amióta világ a világ – az „egység a sokféleségben”, nem a „féktelen egyetértés és azonosulás” elvéből ered.