Pénzügyi bűnüldözés vagy politikai revolverezés? – megkezdte munkáját az uniós ügyészség

Maráczi Tamás írása a Mandiner hetilapban.

Pontos, nem véletlen időzítéssel kezdte hivatali működését június elsején az Európai Ügyészség (European Public Prosecutor’s Office – EPPO), hiszen júliustól az unióban megnyílnak a pénzcsapok: a tavaly kialkudott helyreállítási alap keretében elképesztő összeg, 750 milliárd euró szétosztása kezdődik támogatás, illetve kölcsön formájában a járvány miatt gazdasági bajba is került tagállamoknak. Az EU-s költségvetés pénzeinek szigorú ellenőrzése régi, évtizedes igény. Az Európai Tanács 2017-ben rendelkezett az ellenőrző testület felállításáról, a folyamatot pedig felgyorsította, hogy az uniós helyreállítási alap létrehozásáról szóló hosszú politikai vitában a fukar négyeknek nevezett államok, azaz Hollandia, Ausztria, Dánia és Svédország a gazdasági mélyrepülésbe forduló tagországok megsegítésének (a szolidaritásnak) fejében a támogatások felhasználásának feszesebb ellenőrzését követelték.

Az EU frissen kinevezett főügyésze, a román Laura Cod­ruța Kövesi történelmi eseménynek nevezte a hivatal megalapítását, szerinte ugyanis a demokráciákra a legközvetlenebb fenyegetést a gazdasági és pénzügyi bűncselekmények jelentik. És valóban, csak az általános forgalmi adóval elkövetett csalások évente 30–60 milliárd eurós veszteséget jelentenek az Európai Unió büdzséjének, az EU-s támogatásokból elcsorgó pénzekről nem is beszélve. Az unió a saját ügyészség létrehozásának létjogosultságát abban látja, hogy miként egy tagállamban elkövetett pénzügyi bűncselekményeket a tagállami ügyészségnek, úgy az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményeket az uniós ügynökségnek kell kivizsgálnia: a közösségi pénzek védelme közösségi érdek. A másik érv pedig az, hogy a tagállami ügyészségek fragmentáltak, leterheltek, szervezeti felépítésük alapján nem alkalmasak a határokon átívelő pénzügyi bűncselekmények üldözésére. Harmadrészt az unió szerint több tagállamban jelei vannak annak, hogy a kormány nyomást gyakorol az ügyészségekre, hogy egyes, hozzá kötődő üzleti ügyekben a vizsgálódás ne jusson el a vádemelési szakaszba, a bíróságok elé.

Az új jogi intézmény létrehozása azonban vitát váltott ki a tagállamok között. 2017-ben húsz ország úgy döntött, hogy a hatékonyabb bűnüldözés reményében szorosabbra fogja igazságügyi együttműködését, és csatlakozik az EPPO-hoz, egy évvel később pedig két további állam, Hollandia és Málta is beszállt. Az új intézmény „üzembe helyezését” a koronavírus-járvány és az a tény hátráltatta, hogy a részt vevő tagállamok csak késve tudtak ügyészeket delegálni a testületbe. Öt EU-tag a mai napig vonakodik csatlakozni: Magyarország, Lengyelország, Írország, Dánia és Svédország, bár az utóbbi várhatóan 2022-ben megteszi ezt. Írország és Dánia eleve korlátozott mértékben vesz részt az uniós bel- és igazságügyi együttműködésben, mivel az uniós jogtól való távolmaradás jogával rendelkeznek egy adott kérdésben (opt-out). Írországnak az uniós szerződésekhez csatolt megállapodása lehetővé teszi, hogy ha egyes ügyekben – akár az Európai Ügyészséghez való csatlakozás kérdésében – mégis meggondolja magát, akkor szorosabbra fűzhesse az uniós együttműködést; ez az opció Dániának – más jellegű különmegállapodása miatt – nem áll rendelkezésére.

Magyarországnak és Lengyelországnak az Európai Ügyészséggel kapcsolatos problémái másrétűek. A magyar kormány fenntartásai főleg a jogköröket, a nemzeti szuverenitást érintő aggodalmakon alapulnak: a csatlakozó tagállam az ügyészségi munka területén jelentős hatáskört ad át egy nehezen ellenőrizhető ernyőszervezetnek – elvileg az EPPO felelős az Európai Tanácsnak, az Európai Parlamentnek és az Európai Bizottságnak is –, amely így „gyámság alá” veheti a tagállami ügyészséget. Az újabb tagállami jogkörök EU-nak való átadása pedig az ismert európai politikai helyzetben problémás: az EPPO az uniós integráció elmélyítésének újabb állomása, amely nem tükrözi a magyar politikai-jogi víziót az EU jövőjére nézve. Ráadásul a csatlakozás alkotmánymódosítást igényelne, az Alaptörvény szerint ugyanis a magyar ügyészség az „állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője”. Ezenkívül a magyar álláspont szerint a pénzügyi bűnüldözésre már vannak hatékony uniós szervek, illetve a tagállami ügyészségek jól ellátják a vádhatósági feladatokat.

Az Európai Ügyészség feladata az EU költségvetését érintő pénzügyi bűncselekmények, így a pénzmosás, a korrupció (vesztegetés, hűtlen kezelés), az adócsalás, az uniós pénzalapokkal való visszaélések kivizsgálása, ezen ügyekben a nyomozás és a vádemelés végrehajtása. A szuverenitáskérdések alapvető fontosságúak lesznek az új szervezet működésében, mivel a csatlakozó országok területén a tagállami ügyészségek mellett hatásköre keletkezik (megosztott hatáskör), mégpedig úgy, hogy az unió „pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel kapcsolatban az Európai Ügyészség hatáskörének főszabályként elsőbbséget kell élveznie a nemzeti hatáskörigényekkel szemben” (az EPPO létrehozásáról szóló 2017-es ET-rendelet alapján). A korábbi jogi helyzetben egyetlen európai bűnüldöző szervezetnek, sem az Európai Csalás Elleni Hivatalnak (OLAF), sem az Európai Unió Büntető Igazságügyi Együttműködési Ügynökségének (Eurojust), sem a Bűnüldözési Együttműködés Európai Uniós Ügynökségének (Europol) nem volt ilyen kiterjedt hatásköre.

Az EPPO az adott tagállami ügyészséggel egyeztetve beavatkozhat eljárásokba, utasításokat adhat, önálló nyomozást folytathat, ennek során betekinthet tagállami adatbázisokba, kezdeményezheti gyanúsítottak előzetes letartóztatását, egyes ügyeket saját hatáskörbe vonhat, vagyis a nemzeti hatóságok ezekben az ügyekben már nem nyomozhatnak tovább. Az Európai Ügyészség az OLAF vagy más bűnüldöző szervek vizsgálatai, magánszemélyek bejelentései alapján is dönthet vádemelésről, a tagállami hatóságoknak pedig tájékoztatási kötelezettségük áll fenn az EPPO-val szemben minden olyan ügyben, amelyben felmerül a pénzügyi bűncselekmény gyanúja.

Az uniós ügyészség központi hivatala – ahogy az Európai Unió Bíróságáé is – Luxemburgban van, alapvetően azonban decentralizált szervezet: a csatlakozott huszonkét tagállamban száznegyven helyi, az adott nemzeti jogrendszert jól ismerő ügyész segíti a bűnüldözés munkáját az európai főügyész és a tagországokból delegált huszonkét európai ügyész vezetésével. Becslések szerint évente mintegy háromezer jogi ügy vizsgálatát fogja elvégezni a testület – az első fél tucat ügy már be is érkezett –, a vádhatósági munka és a különböző tagállami büntetőeljárási szabályok összehangolása, valamint az egységes uniós ügyészségi gyakorlat kialakítása azonban nem lesz kis feladat.

Nyitókép: Reuters / INQUAM PHOTOS