Az Európai Bizottság elnökei tudatosan befolyásolják az EU-s döntéshozatalt

Politikai irányítás a nemzetek feletti kormányzásban

Annak ellenére, hogy az Európai Bizottság elnökeitől nem várják el explicit módon, hogy a politikai irányításból kivegyék a részüket, napjainkban egyre meghatározóbbá válik az elnök személye és szerepe. Az uniós jogszabályok értelmében csupán kevés politikai hatalommal rendelkeznek, ám szerepkörük jellegéből adódóan mégis fontos karakterek az EU-s jogalkotásban és stratégiai tervezésben. Először is, a mindenkori elnök feladata, hogy a tagállamok preferenciáit és törekvéseit meghaladva egyfajta összekötő kapocs legyen azok között. Másrészt a Bizottság bürokráciájának működtetéséért és sikeres menedzseléséért is felelős. Harmadrészt pedig arra törekszik, hogy konszenzust teremtsen az Európai Tanácsban és az Európai Parlamentben helyet foglaló politikai pártok között. Negyedrészt – mivel a Bizottság a közösségi érdekek támogatásáért is felelős – az elnöknek közvetítenie kell az EU-s integráció és intézményi struktúra sikerét a nemzetközi közösség felé. Mivel az Európai Bizottság felelős az uniós jogszabályjavaslatok kidolgozásáért, Henriette Müller szerint az elnökök beavatkozása és politikai befolyása elkerülhetetlenné vált. A szerző úgy látja, hogy a közvetlen irányítás helyett az EB-elnökök másféle eszközt találtak a saját érdekeik és vágyaik megvalósítására. Ez az eszköz pedig nem más, mint a stratégiai-menetrendtervezés (strategic agenda setting). A szerző szerint az elnök politikai erejének demonstrálása akarva vagy akaratlanul is markánsan kiütközik.

Walter Hallstein, Jacques Delors és José Barroso elnöki ciklusa

A cikk szerzője három EB-elnök munkásságát vizsgálja. Müller azért választotta Walter Hallsteint, Jacques Delorst és José Barrosót, mert mindhárman kitöltötték a kétszer ötéves ciklusukat. Mindegyikük esetében a következő öt tényezőt vizsgálta kutatása alatt: az adott EB-elnök hányszor szólalt meg nyilvánosan, milyen fő témát választott politikai programjának, milyen típusú belpolitikai és külpolitikai események történtek irányítása alatt, valamint hogy milyen általános ügyeket és konkrét szakpolitikákat vett figyelembe.

Walter Hallstein (1958–1967) 328-szor szólalt meg nyilvánosan a közel tízéves hivatali ideje alatt. 1958 és 1965 között évente átlagosan 37-szer tartott beszédet, ami rendkívüli gyakoriságra vall. Hallstein politikai agendáját négy témakör határozta meg: az Európai Gazdasági Közösség intézményeinek és működésének magyarázata; az egységes piac, valamint a vámunió előnyeinek hangsúlyozása; az európai integráció folyamatának bemutatása; a későbbiek során várható gazdasági és ipari fejlesztések iránya. Az elnök leginkább az integráció technikai oldalára koncentrált, mintsem az állampolgárok igényeire. Nagy hangsúlyt fektetett a külkapcsolatok fontosságára is, az elszigetelődés ellen kampányolt. A beszédei 20 százalékában a különböző szakpolitikák kapcsán megfogalmazott elképzelései is megjelentek.

Jacques Delors (1985–1995) tízéves elnöksége alatt 265 nyilvános beszédet tartott. Az összes megszólalás 40 százaléka közvetlen módon közvetítette a politikai programját is, mint például Németország újraegyesítésének vagy az Egységes Európai Okmány elfogadásának fontossága. Kommunikációjában Henriette Müller egy érdekes stratégiai vonást is felfedezett. Azt vette észre, hogy miután egy téma formálisan az uniós szervek és tagállamok elé került megvitatásara, Delors szinte azonnal ejtette az adott kérdéskört, s újabb napirendi pontot emelt a helyére. Nála olyan témák jelentek meg prioritásként, mint az egységes piac teljeskörű megvalósítása; technológiai kooperáció és innováció; pénzügyi és monetáris harmonizáció; a közösség intézményi működésének reformja. A társadalmi dimenzió kapcsán sokszor felszólalt az európai kohézió és szolidaritás mellett.

José Barroso (2004–2014), az Európai Bizottság 20. elnöke 588 beszédet mondott el tízéves hivatali ideje alatt. Mindkét ciklusban megfigyelhető, hogy az elején sokkal kevesebb beszédet mondott, mint a korábban említett elnökök. Nála azt vette észre Müller, hogy inkább a hivatali idejének felénél sűrűsödtek be a beszédek számai. Barroso politikai programja nyolc különböző téma köré épült: gazdasági növekedés; foglalkoztatás; technológiai innováció; Európa jövője és megújulásának lehetőségei; globalizáció; európai kultúra és értékek; euró; az EU külkapcsolatai. Müller szerint Barrosónak annyi kihívással és problémával kellett szembenéznie, mint Hallsteinnek és Delorsnak együttvéve.

Az Európai Unió jövője a bizottsági elnökök kezében van?

Henriette Müller kutatása két lényeges dologra mutat rá. Az egyik az, hogy az adott elnök akkor tudta sikeresen végrehajtani stratégiai elképzeléseit az Unió jövőjével kapcsolatban, ha a ciklusának elején sűrűbben szólalt meg nyilvánosan, és a társadalmi érdeklődést fenn tudta tartani a kezdetek óta. Ez alapján a fő programpontok mihamarabbi ismertetése és köztudatban tartása stratégiai szempontból prioritás. Walter Hallstein például beszédeinek túlnyomó többségét hivatali idejének első felében tartotta. Ezzel szemben Barroso sokkal később vázolta elképzeléseit és programját. A kutatás kimutatta, hogy ezáltal nemcsak személye felé csökkent az érdeklődés, hanem az Unió irányába is. A második következtetés szerint az az ideális, ha a napirenden tartott kérdések és témakörök száma nem haladja meg az ötöt, mivel többet nem tud befogadni sem a társadalom, sem az egyes érdekcsoportok. Azelőtt tehát, hogy a hatodik témát is közbeszéd tárgyává tennék a stratégiaalkotók, muszáj egy kérdéskört ejteni. Ezek alapján látható, hogy az Európai Unió jövőjét nagyban befolyásolják a bizottsági elnökök. Nem közvetlen módon, jogszabályalkotással vagy előkészítéssel, hanem programok kigondolásával és bizonyos alternatív érdekérvényesítő módszerek által ezek végrehajtásával.  

Forrás: Henriette Müller: Setting Europe’s agenda: the Commission presidents and political leadership. Journal of European Integration. Volume 39. Issue 2. 2017. 129-142. oldal