Kié a Margitsziget?

A Margitszigetről ‒ különösen a nyári hónapokban ‒ általában mint Budapest közkedvelt pihenőhelyéről, egyik legjelentősebb zöldövezetéről, szabadidő- és versenysportcentrumáról emlékezünk meg. Mostanában azonban egészen más okból kapott széles nyilvánosságot a sziget: az Országgyűlés júniusban módosította a terület jogi státuszát. A Margitszigetet a XIII. Kerületi Önkormányzattól közvetlenül Budapest Főváros Önkormányzatának igazgatása alá rendelte a törvény, így a Főváros kerületeinek eddig egységes rendszerét megbontva a törvényhozás egy eddig nem létező kategóriát: a közvetlenül a fővárosi önkormányzat igazgatása alá tartozó terület jogintézményét teremtette meg. Az ügyben augusztus 25-én népszavazást tartottak a sziget 3 fős lakosságának körében.

E döntést számos jogi támadás érte; többek között az Alkotmánybíróság és az alapvető jogok biztosának eljárását is kezdeményezték már az ügyben. Felmerül tehát a kérdés: kié a Margitsziget? Az alábbiakban azokat a jogi érveket vesszük sorra, amelyek a „Margitsziget-törvény” jogszerűségét, vagy annak ellenkezőjét támaszthatják alá.

A Margitsziget-törvény jogszerűsége

A Margitsziget 1908-ig magántulajdonban volt, ezt követően 1950-ig Budapest Székesfőváros közvetlen irányítása alatt állt. 1950-ben a XIII. kerülethez csatolták. A főváros területi beosztásáról napjainkban az Alaptörvény F) cikk (2) bekezdése rendelkezik, amely kimondja, hogy a városokban kerületek alakíthatók. A bekezdés a kerület-alakításnak csupán a lehetőségét rögzíti, ám semmiféle erre vonatkozó kötelezettséget nem ír elő a jogalkotó számára. Ez jelentős változás a korábbi alkotmányos szabályozáshoz képest, ugyanis az 1949. évi XX. törvény (a régi Alkotmány) kifejezetten kimondta, hogy a főváros kerületekre tagozódik, nem engedve ez alól kivételt. Az alkotmányos szintet vizsgálva azt látjuk tehát, hogy magából a hatályos Alaptörvényből nem vezethető le a „Margitsziget-törvény” aggályos volta.

Tartalmilag tulajdonképpen nincs szó másról, mint hogy a jogalkotó ‒ élve az Alaptörvényben biztosított mozgásterével ‒ egy új jogintézményt alkotott: a „fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott” közigazgatási egységet. Ennek jogszabályi alapját a 2011-es önkormányzati törvény módosítása teremtette meg, amely az addig egységes, kizárólag kerületekre építő beosztást a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott Margitszigettel töri meg.

Ez nem jelenti a közhatalom teljes elvonását a XIII. kerülettől, csupán a hatáskörök sajátos átrendezéséről, megosztásáról beszélhetünk. A Margitszigetről eredő önkormányzati bevételek továbbra is a XIII. kerülethez folynak be, a hatósági jogkörök (például az építési hatóság vagy a gyámhatóság jogkörei) viszont a fővároshoz kerültek. Egyebek mellett a továbbiakban a főpolgármester gondoskodik szükség esetén a Margitszigeten elhunyt személyek szociális temetéséről is. Noha egy ilyen hatásköri átalakítás racionalitása megkérdőjelezhető (hiszen a főváros többnyire nem szokott első fokon hasonló ügyekkel foglalkozni), ennek élét tompítja, hogy a Margitsziget esetén ez viszonylag alacsony tényleges ügyterhet jelent (három választópolgár!), bár adott esetben kulcsfontosságú hatósági jogkörökhöz jutott a Fővárosi Önkormányzat.
Jellegéből következően egy területszervezési eljárási problémával állunk szemben, amelyre azonban a vonatkozó hatályos szabályozás nem ad megfelelő választ. A területszervezés egy terület jogi státuszának, közigazgatási hovatartozásának rendezését jelenti. Ez a szabályrendszer határozza meg például, hogyan válhat a község várossá, vagy hogyan csatlakozhat egy település az addigi helyett másik megyéhez. Ugyanígy területszervezési probléma az is, ha közös megegyezéssel egy települési önkormányzat a területe egy részét átadja a vele szomszédos közösségnek, vagy átvesz addig nem hozzá tartozó területrészt. Ezen eljárások jellemzője, hogy a kezdeményezési jog az érintett képviselő-testületeké, és a folyamatba népszavazás formájában az érintett terület lakosságát is be kell vonni. Budapest területét külön törvény határozza meg, így azt az Országgyűlés módosíthatja.

A fővárost érintő területszervezésről jelenleg a 2011-es önkormányzati törvény 105. §-a, valamint a területszervezési eljárásról szóló 2012-es Kormányrendelet szól, amelyek kellő garanciarendszert teremtenek a szabályozott eljárásokhoz. Ezek alapján azonban nem követhető egyértelműen nyomon, hogy milyen jogi folyamatok mentek végbe a Margitsziget kapcsán, sem az nem derül ki, hogy milyen eljárásrend szerint kell megszületnie egy olyan döntésnek, amely érinti egy fővárosi terület jogi helyzetét. A Kormányrendelet a fővárosi kerületeket érintő területszervezési kérdésekkel kapcsolatban sommásan csupán annyit jelez: ezek esetében a többi területszervezési eljárásra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. Van-e azonban ezek közt a Margitsziget esetére alkalmazható rendelkezés?

A két említett jogszabály ismeri a „területrész átadásának” jogintézményét, amely azonban esetünkben nem alkalmazható, csak analógiaként vethető fel. Területrész átadása esetén a települési önkormányzatok képviselő-testületei egymással határos területrészeik státuszának megváltoztatásáról állapodhatnak meg. Esetünkben nem értelmezhető az „egymással határos területrész” fogalma (hiszen a főváros területe magában foglalja a XIII. kerületet is, nem pedig határos azzal), és további fontos különbség, hogy az ügy alanyai nem képviselő-testületek, hanem egy kerületi képviselő-testület valamint a Fővárosi Közgyűlés. Ennek fényében tehát nem területrész átadásáról beszélünk, így (a rendes törvényalkotási eljáráson kívül) nem állnak rendelkezésre azok a különös eljárási szabályok sem, amelyek alapján a közvetlenül a fővároshoz rendelt területek kijelölhetők lennének. Erre azért is lenne szükség, mert a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában megkövetelt biztosítékok az általános törvényhozási szabályok alkalmazásával nem érvényesíthetők. Az Országgyűlés speciális szabályozás híján mégis a törvényalkotás általános előírásai szerint járt el és döntött törvényben a Margitsziget jogi státuszának megváltoztatásáról.

Minthogy egy újfajta, a magyar jogrendszerben eddig nem ismert területszervezési kérdéssel állunk szemben, szükséges lenne érvényesíteni azokat a garanciákat, amelyek ehhez a sajátos eljárástípushoz is kapcsolódnak. Megfelelő biztosítékok híján ‒ politikai konstellációtól függetlenül ‒ potenciális konfliktusforrás lehet, hogy az Országgyűlés az érintett közösségek, önkormányzatok véleményének kikérése nélkül, bármikor megváltoztathatja egyes fővárosi területek jogállását, azokat közvetlenül a fővárosi önkormányzat igazgatása alá rendelve.

Az eljárás szabályozásának hiányosságát a törvény előterjesztője is érzékelte, ugyanis az eredetileg benyújtott javaslatban szerepeltek bizonyos garanciális rendelkezések: amennyiben az ilyen tartalmú törvény megalkotását Budapest Főváros Önkormányzata és az érintett kerületi önkormányzat véleményének előzetes kikéréséhez kötötte, általános jelleggel lehetővé vált volna azonban a helyi népszavazás mellőzése is. A tervezett szabályozás tehát önmagában is aggályokat vetett fel, ugyanis a hasonló területszervezési eljárásokban (így a már példaként említett területrész átadásánál is) általános a népszavazás követelménye a helyi lakosság körében. Az eljárásnak azonban még e szűkszavú szabályozása sem emelkedhetett törvényerőre, mivel azt az Országgyűlés által végül elfogadott módosítás szövege már nem tartalmazza ‒ maradt tehát az eljárás körüli bizonytalanság és a fent ismertetett garanciák hiánya.
 

A népszavazás jogszerűsége

Az ügyben a XIII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete helyi népszavazást írt ki, amelyet augusztus 25-én tartottak meg. A sziget háromfős lakosságának 66,67%-a (vagyis a három szavazópolgárból kettő) járult az urnákhoz és egyhangúlag ellenezte a változásokat. A fentiekben bemutatott eljárási szabályozatlanság azonban oda vezetett, hogy sem a népszavazás kiírásának jogalapja, sem maga a népszavazás jogi háttere nem volt, nem lehetett rendben, így a kiemelkedő részvétel és az egyhangú végeredmény ellenére a referendum alkalmatlan bármiféle joghatás kiváltására.

A népszavazás kiírásának jogalapját a Képviselő-testület három jogforrásból eredeztette. Egyrészt a régi, 1990-es önkormányzati törvényből, amelynek még hatályos szabályozása értelmében a képviselő-testület köteles népszavazást kiírni „lakott területrész átadása, átvétele, cseréje” esetén. Lakott területrész a területszervezési eljárásról szóló Kormányrendelet értelmében az a terület, ahol az érintett választópolgárok életvitelszerűen lakóhellyel rendelkeznek; a Margitsziget tehát lakott területrésznek minősül (igaz, egy törvénymódosításnak köszönhetően a jövőre nézve már kizárt a Margitszigeten elhelyezkedő ingatlan lakóhelyként történő bejelentése). A „területrész átadása” azonban a Kormányrendeletben szabályozott és konkrét tartalommal itt megtöltött jogintézmény, amely magában foglalja a területrész átadását, átvételét és cseréjét is. Egy területrésznek közvetlenül a Főváros igazgatása alá vonása viszont nem tartozik e fogalom körébe, így a régi Ötv. idézett rendelkezése nem lehet egy helyi népszavazás jogalapja.

A népszavazás kiírásakor felhívott második jogforrás a 2011-es önkormányzati törvény, amely szintén nem ismer olyan jogintézményt, amely átfogná a Margitsziget esetében történteket. Tartalmaz azonban egy felhatalmazást a helyi önkormányzatok részére, amelyre a XIII. kerület is hivatkozott. E szerint az érintett önkormányzat köteles elrendelni a helyi népszavazást akkor is, ha nem a képviselő-testület, hanem a Kormány kezdeményezi a felsorolt eljárások valamelyikét. Ez a felhatalmazás azonban nem vonatkoztatható esetünkre, hiszen az eljárást a törvény egyáltalán nem szabályozza. Így tehát a XIII. kerület által hivatkozott második jogforrás sem szolgálhatott a helyi népszavazás alapjául.

A harmadik jogszabály a XIII. Kerületi Önkormányzat helyi népszavazásról szóló 1998-as rendelete. A jogszabály úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület köteles helyi népszavazást elrendelni „a Főváros tagozódása a kerületet érintő megváltoztatásának […] kezdeményezése ügyében”. A sommás megfogalmazásnak köszönhetően elmondható, hogy e passzus valóban megfelelő jogalap lehetne a Margitsziget lakossága körében tartandó népszavazásnak, hiszen a sziget státuszának megváltoztatása kétségkívül érinti a Főváros tagozódását.

A probléma itt egy formális okban keresendő: az önkormányzati rendelet hatályában. A rendelet személyi hatálya azokra terjed ki, akik Budapest XIII. kerületében rendelkeznek lakcímmel. A területi és a tárgyi hatály pedig a XIII. kerületben, a képviselő-testület által elrendelt helyi népszavazásra terjed ki. Mivel a „Margitsziget-törvény” július 20-án hatályba lépett és módosította a Budapest főváros közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról szóló 1994. évi XLIII. törvényt, a népszavazás napján a sziget már nem tartozott a XIII. kerülethez, ahogyan lakói sem rendelkeztek lakcímmel a XIII. kerületben. Ennek fényében jól látszik, hogy az augusztus 25-én megtartott népszavazás a hiányos szabályozás okán nem a megfelelő szerv által került kiírásra és lebonyolításra, így az jogilag érvénytelen. Így van ez még akkor is, ha az Országgyűlésnek jelen esetben semmiféle kötelezettsége nincs arra, hogy a helyi népszavazás eredményét figyelembe vegye. Azt is hangsúlyozni kell, hogy a népszavazás kiírása és megtartása a törvény előkészítése során indokolt és elvárható lett volna. Az már más kérdés, hogy e népszavazás eredményét a konkrét eset összes körülményének figyelembe vételével nem szabad túlértékelnünk. Egy elsődlegesen nem életvitelszerű tartózkodásra, hanem egyes komplexumok valamint zöldövezetek kialakítására használt területen sok olyan tényező merülhet fel, melyet a jogalkotó okkal ítélhet előbbre valónak három választópolgár állásfoglalásánál.

Mindazonáltal lakott területrészek esetében általános jelleggel szükségesnek tartjuk a népszavazás mint előzetes követelmény jogszabályi szintű rögzítését egyes fővárosi területek státuszának megváltoztatása esetében. A most hatályos szabályozás alapján például egy negyvenezer fős budapesti lakótelep közvetlenül a főváros igazgatása alá rendeléséről az Országgyűlés anélkül dönthetne, hogy akár az érintett önkormányzati szervek, akár a lakosság véleményét kikérnék. Márpedig a lehetséges esetek túlnyomó többségében a helyi lakosság szava elsődleges jelentőségű.

Álláspontunk szerint tehát a Margitszigetről szóló konkrét döntés alkotmányossága nem kifogásolható, az elhibázott népszavazás fent elemzett esete viszont jó indikátora annak, hogy milyen messzire vezethet egy hiányos eljárási szabályozás. A jövőre vonatkozóan mindenképp szükség volna a 2011-es önkormányzati törvény és a kapcsolódó 2012-es kormányrendelet néhány rendelkezéssel történő kiegészítésére. E módosítás feladata lenne, hogy rögzítse; csak a területszervezésben szokásos garanciák tiszteletben tartásával kerülhessen sor a főváros egyes kerületrészeinek a főváros közvetlen igazgatása alá történő átirányítására.

(A cikk az Ars Boni jogi folyóirattal együttműködésben született. A szerk.)