Nincs költségvetés, vége az EBESZ-nek?

Immár majdnem 1 év telt el mióta Putyin megindította az Ukrajna elleni invázióját. Ezt a háborút azonban – mint oly sok másikat is – nem csupán a frontokon, de diplomáciai színtéren is vívják. 

Az egyik ilyen színtér az EBESZ, azaz az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, amely a világ egyik legnagyobb regionális biztonsági szervezetének minősíthető. A bécsi központtal működő szervezet alapjait még a hidegháború idején rakták le 1975-ben Helsinkiben, hogy

– a fentieknek megfelelően jelen voltak Ukrajnában, Grúziában, Hegyi-Karabahban, valamint a legtöbb Dnyeszteren túli régióban is.

Oroszország, Azerbajdzsán és Örményország is szabotál

Oroszország viszont most blokkolja a szervezet optimális működését: képtelenek dönteni olyan kulcsfontosságú kérdésekben, mint az EBESZ éves költségvetése, a 2024-es EBESZ-elnökség, valamint a békefenntartó missziók indítása. 

Ez azért is problémás, mert az EBESZ az egyetlen olyan intézmény, amely egyenlő feltételeket biztosít a tagállamainak az Egyesült Államoktól kezdve Kanadán és Európán át az egykori szovjet blokkban lévő országokig. Általánosságban véve nem bonyolult dolog a szervezet munkájának blokkolása, hiszen minden döntést az 57 tagállam egyhangú konszenzusával kell meghozni.

Maga az egész szervezet a biztonság átfogó megközelítésén alapul, ideértve a katonai, az emberi jogi, valamint a gazdasági és környezeti szempontokat is. 

Emellett a szervezet a demokratikus reformokat és értékeket is aktívan igyekszik a védelmébe venni, legyen szó emberi jogokról, szabad médiáról, nemzeti kisebbségek jogairól vagy éppen a korrupció elleni fellépésről. 

A szervezet az élen jár a fegyverzetellenőrzési – valamint katonai bizalom –, illetve biztonságépítő intézkedések támogatásában is. A közelmúltban a szervezet a választási megfigyelő misszióiról lehetett ismert, hiszen küldötteket delegáltak a magyar és az amerikai választásokra is.

A fenti felsorolásból is jól látszik, hogy az EBESZ a biztonsági tevékenységek széles skáláját öleli fel, amelyek most mind veszélybe kerültek a döntések orosz blokkolása miatt. Az ilyesfajta szabotázs viszont nem újkeletű. A viták már a 2000-es évek eleje óta folyamatosak Oroszország és az EBESZ legtöbb tagállama között. Az oroszok ugyanis azzal vádolják őket, hogy túlságosan az emberi jogokra, a médiaszabadságra, illetve a választási megfigyelésre fókuszálnak a biztonság kontextusán belül. 

Így pedig elkerülhetetlenül háttérbe szorulnak – az oroszok szerint – sokkal fontosabb katonai, gazdasági és környezeti szempontok. Ebből fakadóan Oroszország már ekkor is egyoldalúnak, illetve a nyugati narratíva iránt elfogultnak minősítette az emberi jogokkal, valamint a médiaszabadsággal foglalkozó EBESZ intézményeket, ami Oroszország ukrajnai inváziója óta felerősödött. 

Ha a korábbi ukrajnai EBESZ-missziót vesszük figyelembe, Oroszországnak már az invázió előtt voltak fenntartásai mondván, hogy politikailag elfogult jelentéseket tettek közzé mindamellett, hogy figyelmen kívül hagyták a Kelet-Ukrajnában élő orosz ajkú kisebbség jogait, illetve problémáit. 

A háború kitörése ezt a kérdést még érzékenyebbé tette, így nem véletlen, hogy márciusban Oroszország nem engedélyezte az ukrajnai misszió mandátumának meghosszabbítását. Kelet-Ukrajnában az EBESZ misszió tagjaiként jelen lévő orosz meghatalmazottak egyenesen illegálisnak minősítették a missziós tevékenységet arra hivatkozva, hogy együttműködtek az amerikai és az ukrán hírszerző szolgálatokkal. Erre a vádra alapozva három EBESZ missziós meghatalmazottat tartanak fogva börtönben, akik közül kettőt hamis vádak alapján hosszú börtönbüntetésre ítéltek.

Nincs elfogadott költségvetés

A szervezet működése szempontjából az orosz szabotázs legsúlyosabb következménye, hogy nem tudnak költségvetést elfogadni. Az elmúlt időszakban Oroszország blokkolta az EBESZ 2022. évi költségvetésének elfogadását, amely összességében mintegy 138 millió euró (~55,8 milliárd forint). Ez az érték az utóbbi három költségvetésnél változatlan (2019, 2020, 2021), de korábban sem volt sokkal magasabb, amit az alábbi ábra szemléltet.

Forrás: OSCE.org. Saját szerkesztés.

A teljes képhez hozzátartozik, hogy Oroszországgal összhangban Azerbajdzsán és Örményország is blokkolja a szervezet munkáját a költségvetés elfogadásának hiányával. Habár formálisan a szervezet minden tagállama egyenlő jogosultságokkal bír, amennyiben az oroszok elfogadnák a költségvetési javaslatot, akkor több, mint valószínű, hogy az azeriek és az örmények is, hiszen az oroszok mégis csak jóval súlyosabb szereplők a nemzetközi térben. 

Oroszország a költségvetés kérdését politikai nyomásgyakorlásra használja fel. A korábbiakban említett emberi jogi – Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala – és a médiaszabadság kérdésével foglalkozó – az EBESZ médiaszabadság képviselője – intézmények tevékenységét a költségvetés blokkolásával képesek szabotálni.

Az EBESZ működése tehát elfogadott 2022-es költségvetés nélkül nehezebbé vált az eddig megszokotthoz képest, korlátozottan volt képes működni az elmúlt időszakban. Ez előzetes havi keretösszeg útján vált lehetségessé azzal, hogy a szervezet pénzügyi szabályzata rögzíti azt, hogy elfogadott költségvetés hiányában az EBESZ nem hajthat végre új projekteket, nem indíthat új műveleteket, valamint más szervezetekkel sem köthet szerződést.

Az EBESZ pénzügyi értelemben vett működésképtelensége azért probléma, mert így akadályozza a szervezet képességét a geopolitikai változásokra, valamint az általános biztonsági környezet romlására való reagálásban, hiszen a pénzügyi szabályzat tiltja új programok megvalósítását. A szervezetnek csak annyi mozgástere van, amennyiben az előző 2021. évi költségvetésben megállapodtak.

Egy átmeneti megoldásként szolgálhat, hogy a szervezet tagállamai úgynevezett extra költségvetési hozzájárulást nyújtanak bizonyos EBESZ-projektekre (Ukrajna támogatási programjába például 28,7 millió eurót fektettek be), amelyeket azonban a szervezet alapköltségvetésén kívül finanszíroznak. Ahhoz, hogy ezt a pénzügyi működésképtelenséget át tudják hidalni, szükséges lenne az EBESZ eljárási szabályzatának módosítására, ami viszont ismételten az 57 tagállam konszenzusos döntését igényelné, amelyet ismét megvétózna Oroszország. De az sem lenne teljesen kizárható, hogy azok a tagállamok is megvétóznának egy ilyen módosítást, amelyek abban érdekeltek, hogy az EBESZ továbbra is egyenlő partnerek közti fórumként funkcionáljon.

A 2024-es EBESZ-elnökség

Az EBESZ működése tekintetében a másik fő problémát a 2024-es elnökség jelenti. 2022-ben Lengyelország látta el az EBESZ elnökségét, viszont nem tudtak konszenzust kialakítani a 2024-es elnökség vonatkozásában, amin az ukrajnai orosz invázió sem segített.

Lengyelország december 31-ig látta el az elnökséggel járó feladatokat, ezt követően Észak-Macedónia veszi majd át egy évre a soros elnökséget. A 2025-ös EBESZ elnökségről már korábban született megállapodás, azt Finnország fogja betölteni egy évig, ám  a 2024-es elnökségről nem született döntés.

Az EBESZ elnökségről érdemes tudni, hogy a szervezet vezetését évente más ország tölti be. Maga a kiválasztás – konszenzussal – eléggé átpolitizált, de megelőzi egy konzultációs folyamat.

Ami a 2024-es elnökséggel kapcsolatban a teljes képet illeti Észtország két évvel ezelőtt nyújtott be kérelmet, amit akkor több állam támogatott – viszont akkor sem volt konszenzus –, de most közbeszól az orosz vétó.

Év végéig mindenképp szükség lenne a 2024-es elnökségről való megállapodásra. Amennyiben ez nem történik meg, akkor felállításra kerül egy úgynevezett trojka, amely az előző, a leendő és a jelenlegi elnökséget betöltő országokból áll. A trojka hivatott folytonosságot biztosítani a szervezet tevékenységében, hiszen ebben az esetben az aktuális elnökséget betöltő ország támogatást kap a korábbi és a leendő elnökséget betöltő országtól.

A kérdés negatív oldala, hogy a megállapodás hiánya egy vezetői vákuumot okozna a szervezet berkein belül. Ez azért problémás, mert az EBESZ-t elnöklő ország külügyminisztere számos politikai kulcspozíciót lát el a konszenzus kialakításától kezdve, az éves miniszteri tanács rendezésén át az EBESZ béke-és konfliktus megelőzési tevékenységeinek kezdeményezéséig.

Háborús helyzetben nem szerencsés egy vezetői vákuummal küzdő szervezet. Erre jó példa a 2014-es svájci elnökség. Hiszen 2014-ben, mikor kirobbant az első ukrán válság, Svájc kiemelt szerepet játszott a szervezet ukrajnai megfigyelő missziójának mandátumáról folytatott tárgyalásokban, emellett pedig azonnal tárgyalást kezdeményeztek az akkor konfliktusban résztvevő összes féllel az EBESZ háromoldalú kapcsolattartó csoportján keresztül. Egy vezetői vákuum 2014-ben ezt nem tette volna lehetővé.

A 2014-es svájci elnökséggel szemben a 2022-es lengyel elnökség a háború kirobbanása óta egy bizonyos „no business as usual” megközelítést alkalmaz, amelyet minden rendezvény alkalmával középpontba helyez. Lengyelország Oroszország blokkolása ellenére is, annak részvétele nélkül sort kerített a szervezet szokásos konferenciájára. Erre jó példa a közelmúltban – idén ősszel – Varsóban rendezett emberi jogi konferencia, amelyen több mint 1000-en vettek részt. Lengyelország ennek a megrendezését úgy érte el konszenzus nélkül, hogy nem az EBESZ, hanem saját elnökségi konferenciájaként hirdette meg, így Oroszország nem tudta blokkolni annak napirendjének elfogadását.

A konfliktus enyhítését a lengyel elnökség részéről az sem enyhítette, hogy a december 1. és december 2. között rendezett miniszteri tanácsi értekezletre megtiltották Szergej Lavrov orosz külügyminiszter belépését – sőt, egész Lengyelország területére. 

Az oroszok ugyan hivatkoztak az EBESZ eljárási szabályzatának megsértésére, de a tagállamok döntő többsége ezzel szemben azzal érvel, hogy Oroszország nem csak az EBESZ alapító okiratát, de a Helsinki Záróokmány minden pontját megsértette, éppen ezért széket sem kellene biztosítani számára a miniszteri tanácsi asztalnál. Ez a magatartás jól láthatóan nem a tárgyalások irányába mutat.

A problémák megoldásához a 2023-as észak-macedón elnökségnek minél előbb tárgyalásokat kellene kezdeményeznie és konszenzust kialakítania a 2024-es elnökjelöltről, aki a korábbi tapasztalatok alapján tehát nem lehet Észtország. Idő közben felmerült néhány név, mint potenciális elnökjelölt 2024-ben, mint például Kazahsztán, Spanyolország vagy éppen Törökország. Ugyanakkor a tárgyalások nem kezdődhetnek el addig, amíg Észtország vissza nem vonja a jelöltségét, az pedig nem jelenthető ki teljes bizonyossággal, hogy ezt megtenné, sőt egyes nyugati országok orosz nyomást érezve nem akarnak engedni a 2024-es észt elnökség támogatásából.

Ez a vázolt dinamika teljesen veszélybe sodorná a szervezet működőképességét, teljesen ellehetetlenítené a döntéshozatali folyamatot, a vezetői vákuumról nem is beszélve. Ez magával hozhatja többek között azt a súlyos következményt, hogy az EBESZ nem fog tudni hatékonyan reagálni a régió biztonsági fenyegetéseire. 

A kérdés másfelől azért roppant égető, mert az elnökjelöltnek fel kell készülnie a 2024-es elnökségre, amely önmagában véve is egy összetett feladat. Ha év végéig sikerül döntésre jutni, akkor 12 hónap állna rendelkezésre a 2024-es elnökjelöltnek az egy éves elnökségre való felkészülésre, amelynek ki kell terjednie a prioritásokról való politikai döntésekre, valamint a pénzügyi, illetve a humán erőforrások hozzárendelésére.

Ellehetetlenültek az EBESZ-missziók

Az EBESZ missziói az elfogadott költségvetés hiánya mellett ellehetetlenültek, másrészt a háború meggátolta az Ukrajnában folytatott missziót is. A szervezetnek idő előtt be kellett zárnia az ukrajnai különleges megfigyelő misszióját, ezen felül be kellett zárnia Kijevben a projektkoordinátori irodáját, mert Oroszország ellenezte a misszió mandátumának meghosszabbítását. Első ízben 2014-ben telepített az EBESZ megfigyelő missziót Ukrajnába, amely a 690 nemzetközi megfigyelővel a szervezet legnagyobb helyszíni missziója volt. A megfigyelő misszió feladatai közé tartozott 

Habár az EBESZ a háború és az orosz elutasítás miatt már nem tart fenn missziót Ukrajnában, ezen kívül is további 13 megfigyelő misszió működik több régióban, így Délkelet-Európában, Kelet-Európában, valamint Közép-Ázsiában is. A probléma itt viszont ismét jelentkezik: a missziós mandátumok meghosszabbításához az 57 tagállam konszenzusára van szükség, ami Oroszország miatt továbbra sincs meg. A missziós mandátumok viszont december 31-én kivétel nélkül lejárnak. A missziós mandátumok meghosszabbítása újabb projektkoordinátori irodák bezárását eredményezné, ezen felül pedig megszüntetné az EBESZ támogatását olyan problémás országok vonatkozásában, mint például Tádzsikisztán, Albánia, Kazahsztán vagy éppen Moldova.

Oroszország szándékai azonban nem egyértelműek ezeknek a helyszíni hadműveletek mandátumainak meghosszabbítása vonatkozásában. A háborút megelőzően egy hallgatólagos megegyezés volt abban, hogy Oroszország támogatólag áll a szervezet mögött Koszovóban, valamint Közép-Ázsiában. A háború viszont ebben a hallgatólagos megegyezésben is kérdéseket vetett fel.

Az EBESZ eddig is problémás volt

Vitathatatlan tény, hogy jelenleg Oroszország ellehetetleníti az EBESZ működését. De a kérdés másik oldala, hogy a szervezet eddig sem volt sikeres, nem működött jól. Maga a szervezet habár geopolitikai értelemben az országok széles skáláját fedi le, igazából a kialakult konfliktusokra minimális hatást képes gyakorolni éppen azért, mert az eszközei révén csupán a „puha biztonságot” tudja garantálni – ezt sem önmagában egyedül –, amely nem elegendő egy konfliktus megelőzéséhez, de kezeléséhez sem. Missziói ráadásul rendkívül költségesek, és sokszor kudarcra vannak ítélve, mint láthattuk azt a 2008-as orosz-grúz háború esetében. Véleményem szerint a szervezet akkor tudna kellő hatásfokkal működni, amennyiben a felek meghatároznak közös geopolitikai érdekeket ahhoz, hogy stratégiai párbeszédet kezdjenek, ennek azonban minimálisan 3 szintje van: globális, páneurópai és regionális. Ez okozza a kérdés komplexitását. A legnagyobb problémát abban látom, hogy a szervezetnek nincs semmiféle demokratikus felhatalmazása arra a tevékenységre, amit önmaga végez. Jó példa erre a választási megfigyelő missziók esete, mikor a felhatalmazással nem rendelkező szervezet egy delegációt küld – amelynek szintén nincs felhatalmazása – az adott országba, ahol egy demokratikus választói felhatalmazással működik a kormány. Az EBESZ tehát összességében rászorulna egy átfogó intézményi reformra, működésének újragondolására. A szervezet súlyát az is jelezheti számunkra, hogy a háború kirobbanása óta nem igazán került a nemzetközi diskurzus fókuszába az, hogy jelenleg működésképtelen maga a szervezet.

A jövő

Összességében az EBESZ optimális működése Oroszország révén veszélyben van (költségvetés, elnökség, missziók). Ezek a problémák ugyanakkor nem újkeletűek a szervezet történetében, hiszen korábban is voltak ezekhez hasonlók. Ha az elnökségről való megállapodást nézzük, akkor legutóbb 2020-ban alakult ki a most körvonalazódó vezetői vákuumhoz hasonló. 2020-ban ugyanis az 57 tagállam nem tudott konszenzust kialakítani – ezt egyébként egy Azerbajdzsánból érkező tiltakozó levél robbantotta ki –, aminek az lett az eredménye, hogy az EBESZ vezetése, köztük a főtitkári pozíció nagyjából 6 hónapig betöltetlen maradt.

A jövő nagy kérdése, hogy a nyugati országok, valamint Oroszország között születik-e megállapodás a költségvetés, a 2024-es elnökség, valamint a missziók mandátumainak meghosszabbítása vagy megújítása kapcsán. Amennyiben a válasz „igen”, a szervezet képes lesz a korábbiakhoz hasonlóan a többé-kevésbé rendeltetésszerű működésre, amennyiben a válasz „nem”, akkor az EBESZ továbbra is előzetes havi keretösszeg alapján fog tudni működni, ami párosulni fog egy kialakuló vezetői vákuummal, valamint a megfigyelő missziók ellehetetlenülésével.

Borítókép: MTI/Kovács Attila