Döntsön a nép vagy a politikusok? – nemzetközi körkép a közvetlen demokráciáról

Egy kvízkérdés az elején: mi a közös bennük: Kína, USA, Németország, Belgium, Líbia, Szaúd-Arábia, Indonézia? A válasz: ezekben az országokban még nem volt soha országos népszavazás, és jogrendszerük nem is teszi ezt lehetővé. Melléteszek egy másik kérdést is. Melyik az az európai ország, amelyben az elmúlt száz évben több mint 400 országos népszavazást tartottak, és amely megelőzi mindegyiket a fentiek közül az egy főre jutó GDP-ben, minden kimutatás szerint? 

A helyes válasz: Svájc. Lehet, hogy leegyszerűsítés összefüggést sejteni a népszavazások száma és a gazdasági fejlettség között, de tény, hogy a csokoládé és a zsebkés mellett a közvetlen demokrácia az ország egyik védjegye, és az is vitathatatlan, hogy a svájci jólétet még nyugat-európai szomszédjai is irigykedve nézik. Mintegy 800 éves közös történelmük során, az Alpok hágóin egymásrautaltságban élve, a svájciak megtanulták, hogy egyéni teljesítményük csak a közösség részeként ér valamit. Hogy a társadalom fő kötőereje a bizalom és a szorgalom, és a legfontosabb kérdéseket közösségi döntésekre kell építeni. Hogy politikusokra mutogatás helyett az emberek maguk is eldönthetnek dolgokat, ha az ezzel járó felelősséget is viselik. Hogy az állam és a nép nem két, egymással szemben álló dolog, hanem elválaszthatatlanul összefonódik. 

A szakzsargonban közvetlen demokráciának nevezik, amikor nem közvetett módon, vagyis parlamenti képviselők (politikusok) által közvetítve a népakaratot, parlamenti szavazás útján, hanem közvetlenül dönt el egy kérdést a nép, azaz a választásra jogosultak közössége. Ez hozza létre a legszorosabb kapcsolatot az állami döntések és az emberek között. Ennek leggyakoribb, nálunk is ismert formája a népszavazás, de a világon létezik ennek a fordítottja is, amikor egy már meghozott állami döntést vétóz és semmisít meg egy népszavazás. Valamivel gyengébb formája a közvetlen demokráciának a népi kezdeményezés, amelyet a mi 2012-ben hatályba lépett Alaptörvényünk már nem ismer, de sok országban általa tudnak polgárok a törvényhozó testület napirendjére tűzni indítványokat – anélkül, hogy a végső döntéshozatalban befolyásolhatnák a testületet.  

A világ összes népszavazásainak nagyjából felét Svájcban tartják. Évente több alkalommal járulnak az urnák elé a polgárok országosan, is, valamint az országot alkotó 26 kantonban külön-külön is, ráadásul ilyenkor egyben teszik fel az addig jóváhagyott kérdéseket. Így a polgárok olykor 5-7 kérdésre is válaszolnak egyetlen alkalommal. A népszavazások sokszor meglepő eredménnyel zárulnak: a svájciak például elutasították a mindenkinek járó hathetes szabadságra, vagy a feltétel nélküli, mintegy 4000 frankos alapjövedelemre vonatkozó, 2016-ban kelt javaslatot, ugyanakkor a minaretépítési- és a tömeges bevándorlásra vonatkozó tilalomra irányuló kezdeményezést támogatták.

Azonban nem a népszavazás az egyetlen eszköze a svájci közvetlen demokráciának. Két kisebb kantonban (Appenzell Innerrhoden és Glarus kantonok) a mai napig évente egyszer tanácskozik a Landsgemeinde, azaz a népgyűlés, ahol minden lakosnak indítványozási-, beszéd- és szavazati joga van. A nép így a kanton választott testületeit, parlamentjét is felülírhatja. A Landsgemeindét a kanton székhelyének főterén tartják, több ezer résztvevővel. A hagyományőrzés mellett a bizalom- és demokráciaépítés eszköze ez mind a mai napig.

Svájcban ráadásul minden, törvényhozók által kezdeményezett alkotmánymódosítás népszavazáshoz kötött, és fordítva: a polgárok által kezdeményezett, sikeres népszavazás az alkotmány módosítását eredményezi. Ez az oka annak, hogy a svájci alkotmány sok olyasmit tartalmaz, ami az alkotmánytani kánonban rendszeridegen: ilyen például a minaretépítési tilalom. . Emellett bármely törvényről, annak hatálybalépése előtt, 50 ezer aláírás összegyűjtése esetén népszavazást kell tartani.

Nem mindegy, hogy ki kezdeményezi a népszavazást: a „felülről lefelé” menő kezdeményezés esetén az állam kérdezi meg a népet, egy döntése legitimálása, vagy annak érdekében, hogy felsorakoztassa a választói tábort egy ügy mentén. A kormányok általában akkor írnak ki népszavazást, ha ez érdekükben áll, vagy erre jogi kötelezettségük van, de az alulról, a néptől induló kezdeményezésekkel nem mindig szolidárisak. Márpedig mégiscsak az az igazi, ha maga a nép is kezdeményezheti, hogy egy kérdést eldöntsön, és ne csak akkor szavazzon, ha megkérdezik. 

A népszavazások mintegy felét ennek megfelelően Svájcban „alulról felfelé” indítják, azaz a polgárok kezdeményezték.  Ez akár az állammal szembeni választói összefogás eszköze is lehet. A népszavazáson megválaszolandó, igennel vagy nemmel eldöntendő kérdés mellett Svájcban a népszavazás tárgya egy kidolgozott normaszöveg (alkotmánymódosítás vagy törvényjavaslat), amelyet előzetesen minden polgár postán megkap, és amely elfogadás esetén minden további parlamenti aktus nélkül hatályba lép. A részvételi arány azonban általában nem túl magas Svájcban sem: az évi négy népszavazáson (ahol az addig összegyűlt kérdéseket teszik fel), rendre 40-50 % között van a részvételi arány.

Bár a svájci szintet sehol sem éri el, a közvetlen demokrácia világszerte erősödik, a népszavazások, népi kezdeményezések száma megduplázódott 1960 óta. Egy terület elszakadása egyre gyakrabban váltik népszavazás tárgyává, ahogy történt Quebec, Skócia vagy Katalónia esetében – az elválás végül mindegyik esetben elmaradt. Sokszor erősítette meg népszavazás egy volt gyarmat, vagy egy széteső birodalomból (Szovjetunió, Jugoszlávia) függetlenné vált állam függetlenségét. Egy másik gyakori téma a szupranacionális szervezetekhez csatlakozás: bár a volt szocialista országokban támogatták azt, a norvégok és svájciak kétszer, a San Marinoiak egyszer elutasították az EU-csatlakozást.  Európán kívül a közvetlen demokrácia jóval gyengébb: a világ közvetlen demokratikus eljárásainak fele az öreg kontinensen hatályos, de ezekből nem mindig lesz gyakorlat. Az Európán kívüli rekorder egyértelműen a magyar válogatottat nemrég megverő Uruguay, ahol az elmúlt 100 év alatt 25 alkotmánymódosító népszavazást tartottak, legutóbb idén október végén – általában 90% körüli részvételi aránnyal.  

Nálunk a kép vegyes. A népszavazás története jól indult: az elsőt majdnem 100 éve, 1921. december 14-16 között tartották Sopronban, a város hovatartozásáról, ismert és örömteli eredménnyel. Ma van országos és helyi népszavazásunk, szabályozásuk nem tér el lényegesen a nemzetközi trendektől. Az eljárás kialakítása azonban olyan, hogy a kezdeményezéstől a népszavazásig olyan sok idő is eltelhet, ami után a kérdés már aktualitását is vesztheti. A nép kezdeményezése akkor jó, ha megfontolt – de kérdés, hogy ekkora lassítás nem üresíti-e ki a népszavazás intézményét. 

A szerző a Károli Gáspár Református Egyetem docense, illetve a Nemzeti Közszolgálati Egyetem tudományos főmunkatársa