Az illegális bevándorlás miatt kihirdetett rendkívüli állapot háttere Amerikában

Donald Trump elnök az elmúlt héten úgynevezett national emergency-t, vagyis rendkívüli állapotot hirdetett az Egyesült Államok déli határát sújtó illegális bevándorlás miatt. A rendkívüli állapot kihirdetését megelőzte az elnök és a Képviselőház között elmérgesedő vita, amely végül is Amerika történelmének leghosszabb kormányzati leállásába torkollott. Az elnök egy 1976-ban elfogadott törvényben (az úgynevezett National Emergency Actben) biztosított diszkrecionális jogköre alapján döntött a rendkívüli állapot kihirdetéséről azért, hogy a déli határzár megépítéséhez szükséges pénzügyi forrást annak ellenére előteremthesse, hogy a Kongresszus csupán egy kisebb részét biztosította annak az összegnek, amelyet eredetileg kért. A tengerentúli véleményformáló média és a tudományos élet túlnyomó többsége elítélően fogadta az elnök bejelentését. Meglepőnek és példa nélkülinek minősítették, illetve a kongresszusi hatáskör csorbítása, valamint ezzel összefüggésben a hatalmi ágak elválasztásának gyengítése miatt alkotmányellenesnek tartják az elnöki intézkedést. Az alkotmányellenesség megállapítása érdekében eddig 16 állam – köztük New York és Kalifornia – koalíciót alkotva pert indított a szövetségi bíróságok előtt. Ugyan a Kongresszus költségvetési rendelkezésének megkerülését és a rendkívüli állapot kihirdetését kétségkívül komoly alkotmányossági vita övezi majd az elkövetkezendő hónapokban, az mégis nehezen érthető, miért tartják többen meglepőnek vagy váratlannak az elnök intézkedését. Történelmi kontextusba helyezve ugyanis az intézkedés nemhogy nem meglepő, hanem szinte bele volt kódolva az elmúlt évtizedek amerikai közjogi fejlődésbe. Ennek megértéséhez érdemes egy rövid pillantást vetni erre a fejlődésre.

Az amerikai alkotmány alkotóinak szeme előtt egy olyan összetett „fékek és ellensúlyok” rendszerének megalkotása lebegett, amely a különféle érdekcsoportok közötti észszerű kompromisszumok mentén szab utat az ország kormányzásához. A közhatalom gyakorlását ennek megfelelően nemcsak horizontálisan, az egyes hatalmi ágak között, hanem vertikálisan, a tagállamok és a szövetségi kormányzat között is bonyolult ellenőrzési mechanizmusokon (úgynevezett cooling mechanisms) keresztül osztotta meg, így mind az elnöki mind pedig törvényhozói hatalomnak jóval szűkebb belpolitikai mozgástere volt. Ugyanakkor Amerika történelmének főbb csomópontjai vagy éppen fordulópontjai – legalábbis alkotmányjogi értelemben – éppen ennek a hatalmi egyensúlynak a kibillentését vagy megtörését jelezték. Már a kezdetek kezdetén erről szólt Alexander Hamilton, John Adams és Thomas Jefferson, vagyis a föderalisták és az antiföderalista republikánusok küzdelme, de akár a szövetségi jog szupremáciáját megalapozó John Marshall főbíró által vezetett legfelső bíróság hagyatéka is. Szintén erről szólt maga a polgárháború, valamint az úgynevezett újjáépítés korszakának kezdetén az alkotmánykiegészítések elfogadása is, amelyeknek köszönhetően a Kongresszus hatásköre és közhatalmi jogosítványai megsokszorozódtak.

A közhatalom gyakorlásának felfogása terén a legjelentősebb változást azonban a progresszivizmus megerősödése, majd pedig a 20. század elején a hatalomra kerülése jelentette. Sok tekintetben szakítva az alkotmányos korlátokkal az első progresszív elnökök, így Theodore Roosevelt és Woodrow Wilson már ahhoz ragaszkodtak, hogy az elnöki hatalom közvetlenül az emberektől származik. Az elnöki szerepkör átformálódását jelzi, hogy Woodrow Wilson volt az első, aki több mint egy évszázadot követően, a szónoki képességeit kihasználva a State of the Union-t vagyis az évértékelést nem írásban nyújtotta be, hanem személyesen jelent meg a Kongresszus előtt, és mondta el ünnepélyes formába csomagolt beszédét. A State of the Union ekkortól vált az elnöki eredményeket és programot népszerűsítő ünnepi fórummá, a kommunikáció terén később lezajló forradalmaknak köszönhetően pedig az elnök az egész ország előtt központi szereplővé emelkedett. Szintén nem véletlen, hogy Woodrow Wilson elnök volt az első, aki annak érdekében, hogy elnöki elképzeléseinek és jogosítványainak hatékonyan érvényt szerezhessen, rendkívüli állapotot hirdetett a tengeri hajók szállítási kapacitásának elégtelensége miatt. Az őt követő elnökök az elmúlt évszázad során több mint 50 alkalommal hirdettek rendkívüli állapotot, amelyek közül több tucat mind a mai napig érvényben van. A progresszív elnökök felfogásukban nem karolták fel a „fékek és ellensúlyok” elvét, hanem helyette a társadalmat leginkább olyan szervezetként láttatták, amelyet hatékony és szakértő szövetségi intézmények tervezhetnek, vezethetnek és jobbíthatnak. Ez a gondolkodás az 1930-as években az etatista jellemvonású úgynevezett „roosevelti forradalomban” és a New Deal-programban jutott teljes és tartós győzelemre, amelynek lényegéhez tartozott, hogy a washingtoni szövetségi kormányzatnak „felelősséget kell vállalnia az egész amerikai nemzet jólétéért”. Beszédesek Franklin D. Roosevelt elnök 1936 januárjában a washingtoni Kongresszusban tartott évértékelőjén elhangzott szavai, miszerint: „[ú]j közhatalmi eszközöket teremtettünk. A népi kormányzat kezében ez a hatalom üdvös és megfelelő.” E szavak másik olvasata, hogy az amerikai élet egyre növekvő szeletének szabályozására ettől kezdve már a szövetségi kormányzat tartott igényt. Ugyanakkor annak a közhatalomnak a nagy részét, amit a szövetségi Kongresszus magának vindikált, tovább is delegálta a végrehajtó hatalom alá tartozó ügynökségeknek. A New Deal további újítása és jelentősége volt tehát a szövetségi ügynökségek azon garmadájának megalkotása, amelyek aztán a környezetvédelmi kérdésektől kezdve egészen a rádiófrekvenciák használatáig bezárólag – kongresszusi delegálás és bírósági felülvizsgálati kontroll nélkül – a jogviszonyok széles spektrumát saját maguk szabályozzák, felborítva ezzel a hatalmi ágak közötti egyensúlyt.

Ezt a fejlődési utat Arthur M. Schlesinger történész már az 1970-es évek elején megjelent könyvében imperial presidency-ként, vagyis birodalmi elnökségként láttatta az elnök alatt működő és egyre burjánzóbb adminisztráció, valamint a külső – így különösen a kongresszusi és a sajtó általi – ellenőrzés és elszámoltatás folyamatos eróziója miatt. Schlesinger olvasatában ennek köszönhető, hogy a politikai ellenőrzés változatos formáit egyre inkább az impeachment, valamint az azzal való fenyegetés egyszínűsége váltja fel. Ehhez pedig az elmúlt évtizedek során a politikai élet polarizációja társult, amelyet mi sem mutat jobban, minthogy a kongresszusi republikánusok mindegyike jobbra helyezkedik el a konzervatív demokratákhoz képest, míg valamennyi demokrata baloldalibb a legliberálisabb republikánusnál. Az 1960-as években a törvényhozóknak még legalább a fele ideológiai értelemben átfedte egymást. Az utóbbi évtizedek változásainak megfelelően ma a demokraták nem hajlandók a konzervatív ügyek képviseletére, a republikánusok pedig elzárkóznak a progresszív gondolkodástól. Ezt a polarizációt tárgyalták Thomas E. Mann és Norman Ornstein az It's Even Worse Than It Looks című könyvükben, rámutatva arra, hogy ennek eredményeként a kongresszusi döntéshozatal és működés ellehetetlenül. Mindez pedig az elnöki intézményt kényszeríti abba a helyzetbe, hogy így vagy úgy, de megoldást találjon a Kongresszusban eldöntetlen kérdésekre is. Itt érdemes megjegyezni azt is, hogy – amint az a legfelső bíróság számos döntésében tetten érhető – a jelenkori konzervatív gondolkodás egyik legnagyobb paradoxona, hogy a szövetségi kormányzat terjeszkedésének gátját az elnöki intézmény további megerősítésében látja. Miközben tehát a közhatalomgyakorlás egyre nagyobb szeletét magának követelő szövetségi kormányzati intézményrendszer a New Deal szellemében kecsegtet megoldásokkal és válaszokkal, addig a Kongresszus bénultsága miatt ezeknek teljesítése az elnökre marad. Jó példa erre a rendkívüli állapot kihirdetésére okot adó bevándorlás területe, amelynek egyes kérdéseiben utoljára több mint harminc évvel ezelőtt, 1986-ban jutott egyezségre a Kongresszus. A bevándorlási szabályozás reformja iránt nyilvánvaló és egyre sürgetőbb igény dacára ugyanakkor azóta is csak meddő vita zajlik a törvényhozó testületben.

Donald Trump elnök kampányban elhangzott – és sokat kritizált – ígérete, miszerint „I alone can fix it” – vagyis egyedül én tudom megjavítani – bár drámain hangzik, de semmiképpen nem előzmény nélküli, és valójában jól illeszkedik a Wilson-tól Obamáig terjedő grandiózus elnöki ígéretek sorába. Ehhez hasonlóan szintén nem előzmény nélküli, hogy Trump elnök rendkívüli állapot kihirdetéséhez folyamodik a politikájának végrehajtása érdekében egy olyan területen, amelyben a Kongresszus évtizedek óta sem tudott dűlőre jutni. A modernkor elnökei a közpolitikai változások hatására már sokkal inkább kormányoznak rendeleti úton, minthogy a Kongresszussal konzultáljanak. Ennek megfelelően a republikánus George W. Bush elnök a terrortámadás következtében előálló válsághelyzetet felhasználva terjesztette ki rendeleti hatalmát a nemzetbiztonság és a belföldi megfigyelések szabályozására. A demokrata Bill Clinton és Barack Obama elnökök pedig olyan területeken találtak innovatív csatornákat a rendeleti kormányzás javára, ahol javaslataik nem jártak sikerrel a Kongresszusban – ezt a gyakorlatot pedig Donald Trump még elnöki aspiránsként vívott kampányában hevesen kifogásolta.

Az elmúlt évtizedek közjogi és közpolitikai fejlődésének fényében tehát egyáltalán nem meglepő az elnöki hatalom – akár rendeleti úton, akár rendkívüli állapot kihirdetésével vagy más egyéb módon történő – további erősítésének szándéka azokon a területeken, ahol a Kongresszus nem hajlandó vagy nem képes döntésre jutni. A Donald Trump elnök által kihirdetett rendkívüli állapot pedig éppen egy ilyen közpolitikai területet, a bevándorlás kérdéskörét érinti.

A szerző Sándor Lénárd, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Amerika Tanulmányok Kutató Központjának kutatója.