A tartózkodás számít

A Sargentini-jelentést 2018. szeptember 12-én 448 igen, 197 nem, 48 tartózkodó szavazat mellett „fogadták el” az Európai Parlamentben. Azért teszem idézőjelbe, hogy „fogadták el”, mert a vita ugyebár éppen ekörül forog: most akkor szabályos volt-e a szavazás vagy sem. A „leadott szavazatok” közé be kellett volna számítani a tartózkodó voksokat vagy sem? Az EP jogi szolgálata szerint nem, ezért az EP maga elfogadottnak tekinti határozatát, noha a testület elnöke a kérdés jogi rendezése érdekében nem fordult az EP illetékes bizottságához, mely az eljárási szabályzat alapján jogosult lett volna értelmezni a vitatott kérdést még a szavazás előtt.

Bár a jogászkodás mögött megbújó okoknak nyilvánvaló politikai motivációja van, érdemes egy picit áttekinti, hogy valóban olyan bonyolult ügyről van-e szó, vagy ennél sokkal súlyosabbról: szándékos félreértelmezésről. Mert ugye – ha a tartózkodó voksokat beszámították volna – akkor a javaslat nem kapta volna meg a szükséges kétharmadot, tehát az EP nem indítványozhatta volna a Tanácsnál, hogy az állapítsa meg az „uniós értékek” sérelmének „egyértelmű veszélyét” Magyarországon. A magyar kormány éppen az eljárásjogi hibákra, kvázi „közjogi érvénytelenségre” hivatkozva támadja meg a döntést az Európai Unió Bíróságán.

De mi is okozza tehát a jogvitát magát?

Elöljáróban érdemes rögzíteni, hogy a jog – többek között és elvileg – normahierarchia alapján működik, tehát egy alsóbb szintű jogszabály (pl. az Országgyűlés házszabálya, az EP eljárási szabályzata) nem írhat felül még értelmezés révén sem egy felette álló jogszabályt (pl. az Alaptörvényt vagy az uniós szerződéseket). Ezt az Európai Unióról Szóló Szerződés (EUSz) ekképpen fogalmazza meg a 13. cikk (2) bekezdésében.

„Az egyes intézmények a Szerződésekben rájuk ruházott hatáskörök határain belül, az ott meghatározott eljárások, feltételek és célok szerint járnak el”.

Az Európai Parlament tehát természetesen szabadon állapítja meg saját eljárási szabályait, de azt csakis a szerződések keretein belül teheti:

Mindezt azért fontos rögzíteni, mert a vita jogi(asnak látszó) lényege az EUSz és az EP eljárási szabályzata összeolvasásának „nehézségeiből” fakad. Az EUSz alapvető szabályként azt írja 231. cikkében, hogy:

„Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, az Európai Parlament a leadott szavazatok többségével határoz.”

Tehát az EP „alapjáraton” abszolút többséggel (50%+1 szavazat) dönt az előtte lévő javaslatokról. És éppen azért, mert a „jogállamiság-eljárás” megindítására szolgáló „7-es cikkely” alkalmazása nem „alapjárati” üzemmód, e cikkely külön rögzíti, hogy ezen eljárás során az „Európai Parlamentre alkalmazandó szavazási szabályokat az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz) 354. cikke állapítja meg”. E 354. cikk utolsó bekezdése pedig azt mondja, hogy:

„Az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikkének alkalmazásakor az Európai Parlament a leadott szavazatoknak az egyben a tagjai többségét is kitevő kétharmados többségével dönt.”

Tehát az uniós szerződések az EP-s szavazások tekintetében rögzítenek egy főszabályt (abszolút többség) és egy kivételszabályt, ami egy kettős különleges többséget kíván meg a testülettől (leadott szavazatok kétharmada és az összes EP-képviselő több mint fele egyidejűleg). Ez utóbbi többség egyébként nagyon ritkán szükséges: az EU-s költségvetéssel kapcsolatban egy speciális eljárásban (EUMSZ 314. 7.) és az Európai Bizottsággal, mint testülettel szemben benyújtott bizalmatlansági indítvány során (EUMSz 234. (2))

Eddig még nem lenne baj, főszabály és kivétel adott. A szerződések rendelkezésének kereteit megtöltő EP-s eljárási szabályzat 2017 óta hatályos szövegének 178. cikk 3. pontja úgy szól, hogy:

„A szavazásra bocsátott szöveg elfogadásának, illetve elutasításának megállapításához csak a mellette és az ellene leadott szavazatokat veszik figyelembe, kivéve azokat az eseteket, amelyek tekintetében a Szerződések különleges többséget írnak elő”.

Ráadásul a név szerinti szavazások esetében – mint amilyen a Sargentini-jelentésről szóló voksolás is volt – ugyanezen szabályzat tartalmaz egy „biztosító” rendelkezést is a 180. cikk 3. pontjában, arra az esetre, ha:

„A[z elektronikus szavazatszámláló] rendszer műszaki okok miatt nem használható, a szavazás egy, sorsolás útján kiválasztott képviselő nevével kezdve, betűrendben történhet. Az Elnök utolsóként adja le szavazatát. A szavazás szóban történik, és a következő kifejezések használhatók: >>igen<<, >>nem<<, illetve >>tartózkodom<<”.

Egyértelmű tehát a helyzet: az eljárási szabályzat külön kiutal, hogy a Szerződések – tehát pl. az EUMSz 354. cikke – által

a leadott szavazatok kalkulálásánál, ráadásul – ha történetesen elmenne az áram – azt is előírja, hogy a „tartózkodom” „kifejezést” külön rögzíteni kell. Ez utóbbira nyilván nem lenne szükség, ha e voksok figyelmen kívül hagyhatóak lennének.

Az egyértelmű rendelkezések ellenére persze megindult a jogi handabandázás. Az az EP-képviselő, aki egyébként a fent említett, ’17-es módosítást jegyzi, azt mondta, hogy „mivel a kétharmados többség máshol is szerepel az EP eljárásrendjében, ezért nem számít különlegesnek”. A brit munkáspárti politikus, aki persze megszavazta a jelentést, azért erősen csúsztat: magában az EP-s eljárásrendben valóban vannak „egyéb” kétharmados szavazások, de a saját maga által írt szöveg nem azt mondja, hogy akkor számít egy szavazás „különlegesnek”, ha azt az EP szabályzata írja, hanem pontosan és csak akkor, ha arról a Szerződések rendelkeznek.

Az EP jogi szolgálata – és nyomában a hazai sajtó, amely először arról írt „hebehurgyaságában”, hogy egyértelműen be kell számítani a tartózkodó voksokat, majd gyorsan korrigálta magát – pedig még erre is ráfejelt. Egyrészről 1979-es és ’84-es, különleges többséget igénylő korábbi EP-szavazásokra hivatkoznak, ahol nem számítottak a „tartózkodó” szavazatok: ezzel az a baj, hogy akkor az alapszerződések mai formájának még híre-pora nem volt, nem hogy a tavalyelőtt módosított EP-s eljárási szabályhelynek (ezen kívül még egy 2018-as, EP-alelnök elleni bizalmatlansági indítványt hoznak „példaként”, amivel meg az a baj, hogy az arra vonatkozó speciális szavazati szabályt nem a szerződések írják elő, hanem az említett EP eljárási kódexe).

Utolsó szalmaszálként a jogi szolgálat még abba kapaszkodik, hogy – a „7-es cikkelyes” eljárás egy másik szakaszában – ugye szavaz a miniszteri Tanács is. A szolgálat azt írja, hogy „szemben a tanácsi szavazást szabályozó EUMSz 354. cikk (1) bekezdéssel, az EUMSz 354. cikk (4) bekezdése nem szól arról, hogyan kellene kezelni a >>tartózkodó<< szavazatokat”, ami szerintük azt jelenti, hogy akkor nem kell figyelembe venni azokat az EP-s szavazásnál sem. Ez több szempontból is ellentmondásos.

Egyfelől azért, mert almát hasonlít a körtéhez:

így értelemszerűen döntési és eljárási metódusaik (és azok szabályai) is eltérőek. A 354. cikk ezért is szól külön arról, hogyan kell a 7-es cikkelyes eljárás során szavazni a Tanácsban, az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanácsban, valamint az EP-ben. Ráadásul amit a szolgálat ír, az pontosan az ellenkezőjét bizonyítja következtetésüknek: ha ugyanis a „7-es cikkely” szerinti tanácsi szavazásnál direkt (újabb speciális szabályként) rögzítve van, hogy a „tartózkodó” voksokat hogyan kell kezelni (figyelmen kívül hagyni), az éppen azt bizonyítja, hogy ha erről a szöveg az EP esetében „hallgat”, akkor értelemszerűen a kivételszabály ellentétét, azaz a tartózkodások beszámítását kell alkalmazni az EP-s voksolás során.

A kívülálló számára természetesen – és érthetően – mindebből az a tanulság fakad, hogy a jogászok jogászkodással bármit és annak az ellenkezőjét is be tudják bizonyítani. Mivel a jog – ami se nem erkölcsi parancs, se nem morális kalauz – ember alkotta társadalmi intézmény, ez egyébként így is van. Azonban – parafrazeálva Carl Schmitt bölcsességét – egy másik tanulság is levonható:

Aki szakmaiságot mond, csalni akar.