Miért nem ablakon kidobott pénz a segélyezés?

Magyarország az OECD és az Európai Unió tagjaként vállalta, hogy tartja magát a nemzetközi fejlesztéspolitika célkitűzéseihez. Az ENSZ a gazdagabb országoktól – Magyarország GDP/fő tekintetében az első 50 ország között van – azt várja el, hogy bruttó nemzeti jövedelmük 0,7 százalékát Hivatalos Fejlesztési Segélyként (Official Development Assistance, ODA) használják fel. Ennél az Unió egyébként mérsékeltebb összeget, 0,33 százalékot vár el a 2004-ben csatlakozott tagállamoktól 2015-ig. Az ODA egyébiránt egy nehezen megfogható fogalom, ugyanis benne foglaltatik minden állami fejlesztési segély, amelyeket bilaterális módon juttatnak az adott régióba, ugyanakkor a multilaterális szervezetek (mint pl. az ENSZ, a Világbank, vagy az EU Fejlesztési Alap) segélyezési programjaiban való részvételt is beleszámítják.

A Közép-európai Egyetem (CEU) Közpolitikai Tanulmányok Központja arra volt kíváncsi, hogy Magyarország hogyan viszonyul a fejlesztési kooperációhoz. A kutatás egy nagyobb felmérés része, amelyet a EuropeAid finanszírozott és a 2004 után csatlakozott uniós tagállamok többségében elvégezték. A projekt két kutatójával, Bartha Attilával és Leiszen Mártonnal beszélgettünk.

Bartha Attila és Leiszen Márton, a CEU kutatói

„Minek segítsünk másokon, amíg nekünk is van elég bajunk?”

A kutatás rámutatott, hogy a nemzetközi fejlesztési politikát általános szkepticizmus övezi Magyarországon: az Eurobarometer legfrissebb eredményei szerint csak a megkérdezettek húsz százaléka gondolja úgy, hogy nagyon fontos segíteni a fejlődő országok szegény lakosságán – az uniós átlag 36%, Cipruson 76%, de még Szlovákiában is magasabb az így vélekedők aránya: 29 százalék. A magyarok relatív többsége (43%) szerint az Uniónak egyenesen be kellene fagyasztani a fejlesztési segélyeket, és a közvéleményben nem mutatkozik nagy érdeklődés a nemzetközi kérdések, illetve távoli kontinensek szegény népessége iránt.

Bartha Attila ennek kapcsán elmondta: „a világhoz való viszonyunk sajátságos, a »minek segítsünk másokon, amíg nekünk is van elég bajunk« mentalitás elég erős Magyarországon”. Ez nem kizárólag a jövedelmi viszonyainkról szól, rendre felmerül a kérdés, hogy „minek a nemzetközi segélyezés, ha rengeteg belső fejlesztendő probléma akad?” Bartha szerint valóban vannak súlyos belső problémáink, ez a felvetés racionális, amiben semmi álságos nincs. Amíg nem alakul ki bennünk a fejlesztési segélyezésre, a szegény országokkal való nemzetközi szolidaritásra való hajlam, addig megérthető, hogy sokak szerint irracionális egy kormánytól az ilyen irányú fokozott törekvés, hiszen szembemenne a társadalmi preferenciákkal.

Leiszen Márton szerint ennek a szkepticizmusnak az az oka, hogy „a magyar társadalom nagy része nincs igazán informálva ennek a tevékenységnek a súlyáról, illetve arról a potenciálról, amit magában hordoz”. A kutató szerint mindenképpen tudatosítani kellene a társadalomban, hogy a fejlesztési segélyezés nem ablakon kidobott pénz: „egy segélyezési program utat nyithat gazdasági-kereskedelmi kapcsolatokra, a nemzetközi fejlesztés és külgazdaság összekapcsolása bevett gyakorlat a fejlett nyugat-európai donorok esetében is”.

Magyar nemzetközi fejlesztés: rengeteg probléma

A kutatás feltérképezte: hogy néz ki ma Magyarországon a nemzetközi segélyezés, amelynek megfelelő működését több tényező is gátolja. „Az intézmények szintjén az elsődleges probléma a koordinációban rejlik: nincsen kiforrott koordinációs struktúra a szakminisztériumok között, továbbá nem alakultak még ki teljesen azok az intézményes kapcsolatok sem, amelyeken keresztül a releváns tudással rendelkező civil, illetve magángazdasági szereplők részt tudnának venni az nemzetközi fejlesztési tevékenységben” – mondta Leiszen Márton, aki szerint hasonlóan nagy gondok vannak a finanszírozással is. „Az állami finanszírozási rész nem igazán fejlődött még ki, a NEFE-büdzsé – amelyből a Külügyminisztérium Nemzetközi Fejlesztési Főosztálya dolgozik – rendkívül alacsony: 280-290 millió forint évente. Ehhez képest az az összeg, amelyet Magyarország a hivatalos fejlesztési segélyezésre fordít – tehát az OECD által megjelölt ODA-kategóriába tartozik – 6,5 milliárd forint volt a tavalyi évben”. Azaz hatalmas a szakadék a kettő között. Emellett az ehhez kapcsolódó keretrendszerek – pénzek elosztása, pályáztatás – még nem forrottak ki. Leiszen szerint nincs könnyű dolga a Külügyminisztériumnak, hiszen a sok résztvevőt nem könnyű koordinálni.

A Külügyminisztérium menekültügyi konferenciája 2011-ben. Forrás: kormany.hu

A harmadik probléma Leiszen szerint a nemzetközi fejlesztéssel foglalkozó szervek mandátumbeli eltéréséből fakad. „A nemzetközi fejlesztés mint tevékenység Magyarországon a Külügyminisztérium Nemzetközi Fejlesztési Főosztályán van, viszont ők a teljes bilaterális ODA összeg töredékével rendelkeznek: 290 millió forinttal. Viszont ezen túlmenően Magyarországnak kötelessége – OECD-tagságából kifolyólag – az éves GDP-je 0,33 százalékát fejlesztésre fordítani, az ODA keretében.” Ez úgy adódik össze, hogy a különböző kormányzati szektorokon belül a minisztériumok, a szaktárcák a mandátumukon belül felelősek bizonyos nemzetközi projektekért, melyek egyes költségei leírhatók ODA-ként. A Külügyminisztérium feladata, hogy ezekről a költségekről éves jelentést készítsen az OECD számára. „A Külügyminisztérium befolyása az egyes szaktárcák által fejlesztési projektekre szánt pénzek felhasználására nagyon csekély. Ezért fontos kihangsúlyozni, hogy a hivatalos álláspont szerint az ODA és a NEFE között az a különbség, hogy míg mind a kettő fejlesztési tevékenységet támogat, addig csak a NEFE az, amely tudatos nemzetközi fejlesztési tevékenység, tehát amit úgy terveznek és kiviteleznek, hogy az megfeleljen a nemzetközi fejlesztési normáknak. Sajnos a többi tevékenység nem minden esetben ilyen, ez minisztériumtól függ. A Külügyminisztérium pedig egyelőre nem kapott még olyan felhatalmazást, hogy hatással lehessen a többi szaktárca ODA-hozzájárulására” – ki Leiszen.

További probléma, hogy a Külügyminisztérium fejlesztési tevékenysége nem minden esetben felel meg a nemzetközi fejlesztés segélyhatékonysági alapelveinek. „A projektek során megfigyelő és értékelő folyamatokat szinte egyáltalán nem, vagy nagyon ritkán nem végeznek és a projektek utógondozása sem bevett gyakorlat” – mondta Leiszen Márton. Elmondása szerint szintén nehezíti a helyzetet, hogy Magyarországon projektalapú támogatási rendszer van, tehát a stratégiai céllal tervezett fejlesztési tevékenység nem túl gyakori.

Lemaradva a Nyugattól

Leiszen Márton elmondta azt is, hogy míg nálunk projektalapú, addig Nyugaton programalapú nemzetközi fejlesztés folyik. „Ez azt jelenti, hogy a fejlődő ország gazdasági struktúrájának és menedzsmentjének a kialakításában vállalnak fejlesztő szerepet. A legtöbb országnak van a mi Széchenyi-tervünkhöz hasonló fejlesztési stratégiája, ezekbe csatornázzák be a donorszervezetek a tudásukat, méghozzá a programalapú segélyezés révén.”

Mivel a CEU kutatása egy nagyobb nemzetközi projekt része volt, adta magát, hogy nemzetközi összehasonlítást is végezzenek a kutatók. Leiszen szerint „európai ODA-összehasonlításban a nyugati és északi országok többszörösét költik fejlesztésre, mint Magyarország, régiós összehasonlításban azonban nem vagyunk lemaradva”. Minket ezzel a csoporttal érdemes összehasonlítani. A szlovákok, a bolgárok, a lengyelek, a románok és a lettek például mögöttünk vannak; az észtek, litvánok, csehek, máltaiak pedig előttünk – de nagy eltérések nincsenek az újonnan csatlakozott tagországok között. A kétezres évektől növekvő tendenciát láthatunk a fejlesztésre fordított összegek terén. Nem túl meredeken, de azért növekszik a magyar ODA. A 2011-es adat a 0,11-es szintet ütötte meg, az OECD pedig 0,33-at várna el, de ezt csak Luxemburg, Svédország, Dánia, Belgium és Nagy-Britannia tudja jelenleg teljesíteni.

Forrás: Center For Policy Studies, CEU

A fejlesztési pénzek többségét az újonnan csatlakozott országok a multilaterális szervezeteken keresztül költik el: az összes fejlesztési segély 78 százaléka ugyanis tagdíjként folyik az ilyen szervezetek kasszáiba, 17 százaléka az Európai Fejlesztési Alapba, a maradék öt százalék pedig önkéntes hozzájárulás. Magyarország fejlesztésre fordított összegének több mint háromnegyedét hasonlóan költi el, a maradék huszonnégy-huszonöt százalékkal hat minisztérium gazdálkodik.

Civil vs. magán

A nemzetközi fejlesztés hatékonysága szempontjából kulcskérdés, hogy a három szféra – kormányzati, magángazdasági, civil – szereplői mennyiben kooperálnak egymással. Magyarországon – miként máshol is – a kormányzati szektor kezdett először ezzel a tevékenységgel foglalkozni, majd a civil szféra. A magyar vállalatok részvételével kapcsolatban Bartha Attila elmondta, hogy a magángazdasági szektor – forráshiány miatt – egyelőre csak marginális szereplő. „Magyarországon kevés olyan példát találtunk, ahol a magánszektor jelentős technológiai fejlesztésekkel, innovatív módon tudott volna hozzájárulni a szegény országok különböző fejlesztési problémáinak megoldásához.” Az egyik ilyen a Magyar Vízipari Klaszter, amely kifejezetten sikeres példa, de vannak más klaszteresedési folyamatok is, mint például az Erdészeti Klaszter, amely a faipar, fatechnológia, környezetvédelem területén eredménye. A több ágazatot átmetsző, sikeres klaszterek azonban inkább kivételek. A tipikus magyar magáncég általában nem túl nagy – a fejlesztéshez szükséges méretbeli korlátot a többség nem tudja átugrani –, emellett a vállalkozók nagy része valószínűleg nem is tud idegen nyelvet, nem rendelkezik üzleti, jogi, kereskedelmi kompetenciákkal – tehát humán erőforrás probléma is van.

Ehhez képest a civil szektor résztvevői nagyon fiatalok, képzettek, sok nyelven beszélnek, kalandvágyóak és nyitottabbak a harmadik világbeli országok problémáira. „A kutatás során azt tapasztaltuk, hogy ez szinte két külön világ. Nincs átjárás, és nem is jut eszükbe a kooperáció keresése. A civil szektor szereplői a potenciális fejlesztési projekteknél teljesen más országokban – például a kifejezetten fejletlen, szegény afrikai államokban – gondolkodnak. A vállalkozók inkább azt keresik, hogy szűkös kapacitásaik mellett hol lehetnek egyáltalán esélyesek arra, hogy fejlesszenek. Így ők jellemzően a környező országokra koncentrálnak, esetleg egy-két posztszovjet államra” – mondta Bartha Attila.

Kenya, Vietnam, Szerbia

Ezzel elérkeztünk témánk egyik legérdekesebb kérdéséhez: vajon hol fektetnek be a magyar kormányzati, civil és magángazdasági szereplők? Mint láttuk, a civil szféra – altruista szemléletétől vezérelve – gyakran harmadik világbeli országokat választ. Bartha Attila elmondta: „Fontos kiemelni, hogy az NGO-térkép sokkal bővebb, mint a magánszektor részvételét jelző térkép. Valóban világlefedettséget próbál reprezentálni a civil szektor térképe”.

A civil szektor szereplői Leiszen Márton szerint több közép-afrikai országban is elindítottak projekteket, így Gabonban, Kongóban, Angolában, Zimbabwében is. Emellett a nyugat-afrikai partvidéki országok, valamint az ázsiai Srí Lanka, Malajzia, ahol nem-kormányzati szereplők vállaltak ilyen feladatot. A legtöbb helyen csak egy-egy projekt valósult meg, Kenyában, Etiópiában, Mozambikban van nagyobb részvétel Afrikában, valamint Ázsiából Indiában, Thaiföldön és Vietnamban, Európából pedig a Nyugat-Balkánon és Ukrajnában. „Latin-Amerika teljesen kívül esik a magyar szereplők látóköréből”. Bartha Attila szerint „furcsa dolog, hogy Latin-Amerika – ahol pedig voltak erősebb kapcsolatok a múltban – le lett írva”. Ennek oka szerinte az, hogy túl nagy a távolság, piaci alapú, versenyképes kereskedelem nem jöhet létre könnyen. Az NGO-knál pedig nagyon erős az Afrika-centikusság, Latin-Amerika országainak a nagy része pedig nem annyira szegény, és így vélhetően kevésbé izgalmas a civil szereplők számára.

Megkérdeztük a kutatókat, hogy emlékezzenek vissza: milyen érdekes fejlesztési projektre emlékeznek az interjúkból. Bartha Attila szerint a kenyai kórházfejlesztés mindenképpen ide sorolandó. „Ez a kórház egy igazi nyomornegyedben létesült”. A projektet a Külügyminisztérium koordinálta. És hogy miért érdekes? Mert egyrészt komplex, tehát felszerelés, egészségügyi műszerekkel való ellátás is része volt a projektnek, másrészt kifejezetten elmaradott térségben valósították meg, harmadrészt a tevékenység miatt. Leiszen Márton hozzátette: „A projekt kivitelezésében fontos szerepe volt egy Kenyában praktizáló magyar orvosnak, akinek volt kapcsolata a helyi egészségügyi minisztériumnál, és ő kezdte el szervezni a kórház felszerelését, a Magyar Orvosszövetséggel karöltve”. A projektbe több civil szervezetet, illetve a Külügyminisztériumot is bevonták, így ebből egy sikerült egy olyan projektet véghezvinni, amely mintájául szolgálhatna több kezdeményezésnek is.

Leiszen még egy érdekes kenyai projektet is kiemelt: „Szintén Kenyában, ugyancsak egy nyomornegyedben a Külügyminisztérium közreműködésével létesítettek két internetkávézót, ahol az infrastruktúra és az internetkapcsolat kiépítésének költségeit állta a következő öt évre a tárca”.

Bartha Attila úgy összegzett: „Láthatóak trendek, az előbbiekből már kiderült, hogy nem mindenki ugyanabban a régióban gondolkodik”. A civilek az igazán szegény országok iránt érdeklődnek, tehát Afrika, és Ázsia bizonyos, szegényebb országai iránt. A kormányzati nézőpontot nyilván az új külgazdasági és külpolitikai stratégiák határozzák meg, valamint a keleti nyitás politikája. Döntően olyan országok szerepelnek a kormányzati stratégiában kitüntetett helyen, amelyek nem igazán szegények, tehát a civilhez képest ez némileg másmilyen perspektíva. Ha úgy tetszik, ez a kormányzati perspektíva közelebb áll a magángazdasági szereplők látásmódjához. A magángazdasági szereplők nagyon kevés helyen tudnak érdemben labdába rúgni, és ott is rászorulnak a kormányzati támogatásra, különösen a banki hitelezési problémák miatt – ezen az Eximbank segít nekik sokat.

És hogy az arányokat is érezzük: a bilaterális segélyek 37 százaléka Szerbiába, 17 százaléka Ukrajnába megy, Afganisztán pedig e segélyek 29 százalékát kapja. A magyar nemzetközi fejlesztés bilaterális segélyeinek több mint kilencven százalékát összesen huszonegy ország kapta meg a 2008 és 2011 közötti időszakban.

Forrás: Center For Policy Studies, CEU

Van fejlődési potenciál

A kutatók néhány észrevételt és tanácsot is megfogalmaztak a magyar fejlesztési segélyezési rendszerrel kapcsolatban. Magyarország szerintük komoly segélyezési infrastruktúrát épített ki a rendszerváltás óta, ám ennek alacsony a publicitása. A magyar civil szféra képes részt venni a legnagyobb humanitárius problémák felszámolásában, az utóbbi évek során pedig egyre professzionálisabban működik.

A magyar vállalatok és civil szervezetek érdekeltek abban, hogy egymás között növeljék a kooperációt, mivel utóbbiak komoly tapasztalattal – és tanult szakemberekkel – rendelkeznek a segélyezés terén is, míg előbbiek motiváltak, de kevésbé hozzáértőek. Ugyanakkor a jobban működő, külpiacra orientált cégek pénzügyi forrásokkal segíthetik a civil szférát.

Az államigazgatás, a civil szféra és a cégek együttműködése különösen az oktatás területén fejlődhet: a több képzési lehetőség révén a személyes kapcsolatok mélyülhetnek a donorok és a célországok lakosai között. Ez pedig a fejlesztés jellegét változtathatja meg azzal, hogy emberi arcot ad neki, és megszüntetheti a távoli kontinensek segélyezésétől való idegenkedést is.