Új uniós kvótarendszer: háromszázhét menekültet kell befogadnunk

A bevándorlásról szóló nemzeti konzultáció mintegy tényként szögezte le, hogy Brüsszel kudarcot vallott a bevándorlás kezelésében, ezért Magyarországnak a saját útját kell járnia. Az Európai Bizottság által szerdán elfogadott „European Agenda for Migration” mintha részben elismerné ezt az állítást, hogy aztán rögtön több olyan intézkedést is előterjesszen, amivel komolyan hozzájárulhat az egyre nagyobb probléma kezeléséhez. 

A szöveg csatolmánya részletezi a kvótarendszert, köztük Magyarország kvótáit. Érdemes erre előzetesen vetni egy pillantást a részletek előtt. Az elképzelést előzetesen „őrült ötletnek” nevező Orbán Viktor örülhet: az új rendszer negyedére csökkentheti a magyar menekültügyi rendszer terheit. Az áttelepítési kvótában pedig szintén alacsony százalékot számoltak Magyarországnak: az egy év alatt tervezett húszezer veszélyzónában rekedt, áttelepített menekültből 307 jutna Magyarországra.

A szöveg bevezetése szerint az elsődleges cél, hogy a szükséghelyzetben lévő embereken segítsen az Unió, utalva Földközi-tengeren több ezer halálos áldozatot követelő balesetekre. A dokumentum szerint az azonnali válaszok mellett hosszútávú, közös megoldásokra is szükség van, mivel egy tagállam sem tudja egyedül megoldani ezeket a problémákat.

Azonnali megoldások

Az azonnali megoldások között a dokumentum említi az európai határok védelméért felelős Frontex Triton és Poseidon programjának pénzügyi megsegítését, illetve az embercsempész hálózatokat célzó intézkedéseket, köztük a csempészek hajóinak Orbán Viktor által is propagált beazonosítását és elsüllyesztését – nyilván még a hajók menekültekkel való megtöltése előtt.

A magyar menekültügyi rendszer szempontjából sokkal fontosabb egy másik, az Európai Unióról szóló szerződés 78.3-as cikkelye alapján tervezett intézkedés, amely nemzetközi védelemre szoruló személyek „igazságos és kiegyensúlyozott” szétosztásáról szól (relocation) olyankor, amikor egyszerre aránytalanul nagy számban érkeznek menedékkérők egy-egy tagállamba. Az elképzelés szerint a GDP, a népességszám, a munkanélküliek aránya és az eddig befogadott menekültek száma alapján dőlne el, hogy egy tagállamnak mennyi menekültet kell befogadnia. Ez egyelőre csak vészhelyzeti intézkedés, de a tervezet szerint a későbbiekben ez lenne a közös európai menekültügy egyik alapvetése.

A dokumentum alapján nem világos, hogy menedékkérőkről vagy menekültekről van szó: „a nyilvánvalóan nemzetközi védelmére szoruló személy” olyan gumikifejezés, ami jelenthet menedékkérőt, de jelenthet menekültet is: a kontextus alapján azonban azt kell feltételeznünk, hogy menedékkérőkről van szó. Ez tehát felülírhatja az eddigi rendszert (dublini rendszer), mely szerint a menedékkérelmeket alapszabályként azon államoknak kell megvizsgálnia, ahol beadták őket. Ez a rendelkezés, ha rendesen működne, akkor a határállamokra hárítaná a menekültügy oroszlánrészét. A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy hiába adja be valaki kérelmét Magyarországon, hamar továbbáll nyugatra – ahol vagy eltűnik a hatóságok szeme elől, vagy más, gyakorlati vagy jogi akadály miatt nem sikerül majd őt visszaküldeni. Például a 2013-2014-ben Magyarországon nyugat felé „áthaladt” sok tízezer menedékkérőből mindössze 827-et sikerült ide visszaküldeni az elmúlt évben.

A csatolmány szerint Magyarországnak a menedékkérelmek 1,79 százalékát kéne befogadnia és elbírálnia. Ha a tavalyi számokat vesszük alapul, akkor ez körülbelül 11200 menedékkérőt jelent – ez nagyjából negyede a tavaly Magyarországon leadott 42 ezer menedékkérelemnek. Még szimpatikusabb lesz ez a szám, ha megnézzük, hogy idén már májusig annyi kérelmet adtak le itthon, mint tavaly egész évben. Ezzel az intézkedéssel Magyarország tehát jól jár.

Újabb érdekes pont, hogy a már az Unión belül lévő menedékkérők mellett törvényes utat ajánl a javaslat a nagy válságzónák közelében veszélyes körülmények között rekedt menekülteknek is (resettlement). Ez nem egy új dolog, Németország korábban például 30 ezer UNHCR (az ENSZ menekültügyi főbiztossága) által elismert szír menekültet fogadott be, Magyarország pedig harmincat. Az USA-ba, Kanadába, Ausztráliába vagy az észak-európai országokba pedig földrajzi helyzetükből adódóan így kerül a menekültek egy jelentős része. (Itt elérhetőek a UNHCR 2013-as statisztikái.) Annyiról van tehát szó, hogy az EU mint egységes entitás is belépne erre a színtérre.

A csatolmány szerint Magyarország ebben a körben 307 menekültet (1,57%) lesz köteles befogadni évente a 20 ezer Európa által befogadott védelemre szoruló személy közül. Mindezt a szétosztás után ránk eső, általunk 11200-ra becsült menedékkérelem elbírálása után befogadott emberen túl, ami az eddigi arányokat és gyakorlatot tekintve nem lesz sokkal több pár száz embernél. Tavaly 433 embernek adott nemzetközi védelmet Magyarország a 42 ezer menedékkérőből.

A UNHCR javaslata szerint 2020-ra évente 20 ezer embert fogadna be így az EU, kikerülve ezzel az embercsempészeket gazdagító drága és veszélyes szárazföldi utazást. Az így befogadott embereket szintén a fenti kritériumok alapján meghatározott kvóta segítségével osztanák szét az EU tagállamai között. Erre a programra 50 millió eurót különítenének el az EU büdzséjéből a következő egy évre. Ha szükséges, akkor jogi úton kötelezővé is tennék a befogadást 2016-ban.

Ezzel egy időben az EU helyben, tehát Afrikában támogatná azokat az országokat, ahonnan a legtöbben menekülnek: erre 30 millió eurót tennének félre. Időközben próbaként felállítanának egy menekültekkel foglalkozó központot Nigerben, ahol egyrészt jelentkezni lehetne az áttelepülési programba, másrészt reális információt nyújtanának a migránsoknak Európáról.

A dokumentum „Hotspot” szemléletnek nevezi, hogy az Europol, a Frontex és az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal a helyszínen működne együtt a menedékkérők azonosításában és regisztrálásában azon határ menti országok hivatalos szerveivel, ahova egyszerre sok menedékkérő érkezik. A szervezetek működése kiegészíti egymást: a menedékkérelmek elbírálását az EMTH segítségével végeznék, amilyen gyorsan csak lehetséges; az Europol segítene az embercsempész hálózatok felkutatásában; a Frontex pedig a védelemre nem szorulók visszaküldésében segédkezne. A kiemelkedő migrációs nyomás alatt lévő országok számára ebben a körben 60 millió eurónyi forrást biztosítana az EU

Közép- és hosszútávú megoldások

A dokumentum következő része azokat a lépéseket tárgyalja, amelyek egy új, közös európai migrációs politika kialakításához szükségesek, amely kiállja az idő próbáját. A fő cél egy olyan szakmapolitikai irányvonal kialakítása, ami tiszteli a menedékkérők jogait, reagál a humanitárius problémákra, de ezzel együtt azt is megfelelően kezeli, ha egy migráns nem felel meg a menedékjogi kritériumoknak.

Az első ezek között a migrációt okozó problémák kezelése a menekültek és migránsok származási országaiban és a tranzitországokban. Példaként hozza a dokumentum Törökországot: a török állam 2014 eleje óta 79 millió eurót kapott a menekültügyre az EU-tól. Ebben a körben tárgyalja a dokumentum az embercsempészek elleni fellépést és a különböző visszatérést segítő programokat. Második lépésként az európai határok védelméről szóló javaslatok tárgyalja a dokumentum: itt leszögezik, hogy a földközi-tengeri helyzetre permanens megoldást kell találni. Ezzel együtt a határőrizet kérdésére egy közös alapvetést fognak készíteni 2016-ra, mivel problémát jelent, hogy a téma kezelése országról országra változik.

A harmadik lépés a jogilag már egyébként létező Közös Európai Menekültügyi Rendszer továbbfejlesztése lesz. A bevezetés szerint az eddigi rendszer a tagállamok egymás iránti bizalmatlansága miatt nem működött megfelelően. Itt kerül elő a dublini rendszer, amely a dokumentum szerint nem működik megfelelően: 5 tagállam foglalkozott az európai menedékkérelmek 72 százalékával. A lényeges pont az, hogy 2016-ban sor kerül a rendszer felülvizsgálatára. Ha érvénybe lép a menedékkérőket kvóta alapján elosztó rendszer, akkor a dublini rendszernek nem sok értelme marad.

A negyedik lépés a legális migráció felülvizsgálata és ezen belül új megközelítés bevezetése. A nyitó megállapítás szerint az európai gazdaságnak az elöregedés miatt kulcsterületeken lesz szüksége képzett migránsokra. Ezért a kékkártya-rendszer felülvizsgálatát és modernizálását helyezi kilátásba, illetve az integrációra fordított pénzek hatékonyabb elosztását.

A dokumentum vége leszögezi, hogy a Közös Európai Menekültügyi Rendszer célja, hogy a különböző országokban adott nemzetközi védelmet más országokban is elismerjék, illetve végső soron az, hogy Európában egységes menekültügyi eljárásban részesülhessenek a menedékkérők. A határvédelem területén egységes határőrizeti rendszer és határőr-testület felállításáról, illetve a tengerpartok EU általi védelméről esik szó.

Végül a legális migrációval kapcsolatban hangsúlyozza, hogy míg a migránsok befogadásáról a tagállamok döntenek, ezt párosítani kell az európai piac kollektív igényeivel. A terv szerint egy olyan rendszert hoznának létre, ahonnan a különböző cégek és tagállamok még a döntés előtt válogathatnának igényeik szerint a migránsok közül, de maga a procedúra már a tagállamban zajlana le.

Őrült ötlet vagy jó megoldás?

Fontos már előre megjegyezni, hogy a kvótarendszerrel kapcsolatban a fentiek alapján kétféle intézkedésről beszélünk: az egyik az egyelőre csak vészhelyzetre fenntartott intézkedés; a másik pedig az áttelepítési program, amit pedig érdemes a teljes intézkedéscsomag kontextusában vizsgálni.

Az első esetben (relocation) kifejezetten jól jönne Magyarországnak a kvótarendszer, mivel azon európai határországok egyike, ahova 2012 óta nagy számban érkeznek menedékkérők, miközben az ide érkezőknek elhanyagolható része akar Magyarországra jönni. A javaslat szerint ez a teher részben már a „Hotspot” megközelítéssel is csökkenne: például jelentős nemzetközi szakmai és anyagi segítséget kapna az ország a szerb határon át érkező kérelmezők regisztrációjához. A menedékkérők kvóta-rendszerű elosztásának pedig Magyarország lenne az egyik legnagyobb „haszonélvezője”, hiszen az ide mostanában érkező évi több tízezer menedékkérő jelentős részének ügyét nem nekünk, hanem például valamely szomszédos országnak kellene elbírálnia. Mint láttuk, akár negyedére is csökkenhet a magyar hatóságokra nehezedő nyomás.

Orbán Viktor megjegyzése – miszerint „őrült ötlet” hogy valaki beengedi a menekülteket a „saját országába”, majd utána „szétosztja” a többi tagállam között – valószínűleg a második intézkedésre vonatkozott (resettlement). Itt tényleg arról van szó, hogy az EU évente húszezer menekült elhelyezését vállalja önként, elosztva ezt a tagállamok között a kvótarendszer alapján. Mint említettük, ezt érdemes a teljes intézkedéscsomag kontextusában vizsgálni.

A dokumentum által javasolt új európai migrációs politika intézkedései elsősorban az irreguláris migrációt igyekeznek visszaszorítani: ilyen a kiinduló országok támogatása, a határvédelem erősítése, illetve a Nigerbe tervezett központ létrehozása. Ebbe a sorba illeszkedik a menekültek átvállalásának, áttelepítésének európai szintre emelt rendszere, és az így befogadottak kvóta szerinti elosztása. Ez a legális út is tovább csökkentheti a hajlandóságot, hogy valaki elinduljon a hosszú és veszélyes útra Európa felé.

És ha soknak tűnik a húszezres szám, érdemes megvizsgálnunk a jelenlegi adatokat. Tavaly 625 ezer menedékkérelmet nyújtottak az EU területén, ezek egyharmadát Németországban (a sor így folytatódik: Svédország, Olaszország, Franciaország és Magyarország). Ennyi ember érkezett valamilyen úton-módon Európába. És ez még mindig csak töredéke az UNHCR által számontartott 13 millió menekültnek (ebből négymillió szír, és akkor még nem is beszéltünk az UNRWA mandátuma alá eső ötmillió palesztinről. Jelenleg közel egymillió menekült él Európában, ez a népesség 0,2 százaléka Így rögtön szolídnak tűnjön az Európai Bizottság javaslata. A pénzügyi terhet pedig, mint fent is írtuk, ismét az EU viselné, és nem külön-külön a tagállamok központi költségvetései.

Megkérdeztük a kiszivárgott tervezetről Gyulai Gábort, a Magyar Helsinki Bizottság menekültügyi programjának vezetőjét is. Szerinte mindenképpen jó, hogy az európai migrációs politikával kapcsolatos problémák átütötték az ingerküszöböt és világossá vált, hogy tenni kell valamit. Ez különösen igaz például a dublini rendszerre, amelynek abszurditására a menekültsegítő civil szervezetek Európa-szerte igyekeznek felhívni a figyelmet évek óta. A javaslatcsomag legpozitívabb elemei – a szakértő szerint – egyrészt a menekültek jogállásának kölcsönös elismerése az Unión belül, másrészt annak hangsúlyozása, hogy a jelenlegi helyzetet, amelyben a háborús borzalmak és az üldöztetés elől menekülők csak szabálytalan módszerekkel tudják a biztonságot nyújtó Uniót megközelíteni, egyedül a legális csatornák elérhetővé tétele tudja orvosolni.

Gyulai szerint ugyanakkor jó adag naivitás van abban, hogy a Bizottság szerint a tagállamok gyakorlata közötti óriási különbségeket és az emiatt a menekülteket ért különböző sérelmeket orvosolhatja a fokozott gyakorlati együttműködés, hiszen bár a közös képzések és útmutatók, az információcsere, és a jogszabály-harmonizáció mind fontos és hasznos, ugyanakkor ezektől Bulgáriából még nem lesz hirtelen Svédország menekültügyi szempontból (sem). Emellett szöveg szerinte sok helyen nem fogalmaz egyértelműen, vagy csak elnagyolt ajánlásokat tesz. A szakértő értékelése szerint azonban az intézkedéscsomag Magyarország számára gyakorlati és anyagi szempontból kifejezetten előnyös lehet és végre uniós szinten is elindíthat egy alapvetően hasznos reformfolyamatot.