Hogyan lesz így arányos a budapesti választás?

Zöld utat adott az Alkotmánybíróság hétfői döntése a fővárosi választási rendszer átalakításának, sőt, gyakorlatilag egy árnyalatnyit még rontott is a helyzeten. Ugyanis azt rendben lévőnek találta a testület, hogy a kerületi polgármesterek alkotják a Fővárosi Közgyűlést − úgy, hogy jelentős különbségek vannak a kerületek mérete és lakossága között −, viszont a kompenzációs lista lakosságszám alapján való súlyozását már alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette. Szintén elbukott az alkotmányosság tesztjén az a meredek ötlet, miszerint a jelöltek ajánlóíveit aláírók a személyes adataik sorsáról csak szűk határidőn belül kérhettek tájékoztatást.

Az ötvenhét országgyűlési képviselő által kezdeményezett utólagos normakontroll két fő kérdést érintett: a Fővárosi Közgyűlés összetételének átalakítását és az ajánlóívekre vonatkozó adatkezelést. Miután ugyanis a parlamenti választás után kiderült, hogy több párt ajánlóíveket másolt, akként módosították a választási eljárási törvényt, hogy az érintettek csak addig kérhetnek tájékoztatást az ajánlóíven lévő adataik kezeléséről, amíg a választási iroda jogerősen nyilvántartásba nem veszi az adott pártot vagy jelölő szervezetet. Gyakorlatilag viszont a legtöbb aláírónak tudomása sem volt eddig az időpontig arról, hogy az adataikat esetleg lemásolták, vagy bármilyen visszaélés történt.

Az ajánlóívekkel kapcsolatos adatigénylés mindenesetre az egyszerűbb kérdés volt. Az Alkotmánybíróság egyhangúan ki is mondta, hogy sérti a személyes adatok védelméhez való jogot ez a rendelkezés, és megsemmisítette a határidőről szóló kitételt. Viszont továbbra is csak az kérhet tájékoztatást az ajánlóíven szereplő személyes adatairól, akinek az ajánlását megszámolta a választási iroda, tehát az szükséges volt a párt indulásához. A pluszban gyűjtött ajánlások miatt, melyek az indulás szempontjából lényegtelenek, továbbra sem lehet reklamálni.

Az már fogósabb kérdés volt, hogy mit mond a testület a Fővárosi Közgyűlés összetételének átalakításáról: a döntés logikája érthetetlen, de ez sajnos nem meglepő.

*

Az önkormányzati választási törvény legutóbbi módosításával megszüntették azt a rendszert, hogy a fővárosiak listás szavazással válasszák meg a Fővárosi Közgyűlés tagjait. Ehelyett a huszonhárom kerületi polgármester, valamint további kilenc, kompenzációs listáról bekerült képviselő alkotja majd a Fővárosi Közgyűlést. A kompenzációs listáról a vesztes kerületi polgármester-jelöltekre leadott töredékszavazatok alapján a kerületek lakosságszáma alapján súlyozva, jutottak volna be a jelöltek a közgyűlésbe. 

A normakontrollt kezdeményező képviselők szerint a rendszer ellentétes a választójog egyenlőségével, hiszen a fővárosi kerületek lakosságszáma között jelentős eltérések vannak: így lesz olyan kerületi polgármester, aki huszonötezer, míg más száznegyvenezer embert képvisel majd a testületben – egyenlő szavazati joggal. A kompenzációs, súlyozott listát azért kifogásolták az indítványozók, mert „azzal, hogy az egyes kerületekben a vesztes polgármester-jelöltekre leadott szavazatok súlyozását írja elő a törvény, a nagyobb lélekszámú kerületekben élő választópolgárok szavazatának sokszoros súlyt adott az Országgyűlés”.

A módosítást azzal indokolta a jogalkotó, hogy semmilyen beleszólásuk nincs a választópolgároknak a fővárosi lista összeállításába, ellenben a kerületi polgármestereket a főpolgármesterhez hasonlóan közvetlenül választják. Persze ez meglehetősen átlátszó magyarázat, hiszen nem csak így lehet demokratikusabbá tenni vagy a polgárokhoz közelebb vinni a választást. Számos országban például (az országos választásokon is) nyílt vagy legalább csak félig zárt listákat alkalmaznak, ami azt jelenti, hogy a polgárok adott esetben a listán szereplő jelöltek sorrendjét is meghatározhatják a szavazásnál, vagy több jelöltet megjelölhetnek rajta a preferenciáiknak megfelelően. Hasonló módszereket használnak a parlamenti választásnál például Hollandiában, Belgiumban vagy egyes skandináv országokban.

Ez, úgy tűnik eszébe sem jutott a jogalkotónak. Nálunk, ha listáról van szó, az csak zárt, előre meghatározott és kőbe vésett lehet, a demokratikus részvétel egyetlen garanciája pedig a közvetlenül választott polgármester, ugye. Természetesen a listás szavazás is közvetlen szavazásnak számít, még akkor is, ha nem a konkrét személyre, hanem egy párt listájára húzzuk az X-et: közvetett akkor lenne, ha elektorok útján választanánk, mint ahogy mondjuk Amerikában az elnökválasztáson történik.

A módosítást kifogásoló indítványozók szerint éppen az ellentétes az alkotmányban rögzített közvetlenség elvével, hogy azok a jelöltek, akiket a választók kerületi polgármesternek választottak, automatikusan egy másik tisztséget is megkapnak: képviselői helyet a Fővárosi Közgyűlésben. A választóknak így nincs lehetőségük arra, hogy az egyik jelöltet polgármesternek, a másikat fővárosi képviselőnek válasszák, hanem automatikusan „2 in 1” helyzet áll elő. Az érvelés annyiban sántít, hogy a választók mindennek tudatában ugyan egyszerre két tisztségre választják meg Bélát, de attól még Bélát közvetlenül választják.

*

Az Alkotmánybíróság is így találta, leszögezik ugyanis az indokolásban, hogy nem sérti a szabályozás a közvetlen választás alapelvét; „nem áll fenn ugyanis a közvetett választás azon fogalmi ismérve, hogy a választópolgárok által felhatalmazott személyek választanak a választópolgárok nevében képviselőket”. Ez eddig rendben is van. Valóban közvetlen a fővárosi választási rendszer, de ettől még nagyon aránytalan és egyenlőtlen.

Általában meg szokták különböztetni a formális és a valódi szavazategyenlőséget. A formális egyenlőség az „egy ember-egy szavazat” elvet jelenti. Azonban a választási rendszer torzításai miatt az abszolút arányos, tisztán listás szavazástól eltekintve mindenhol torzul a szavazatok tényleges egyenlősége. Vagyis még ha egy-egy szavazatunk is van mindannyiunknak, a megválasztott testület tényleges összetételéhez végül nem egyenlő mértékben járulunk hozzá. Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata alapján ebben a határozatban is megállapítja, hogy a formális szavazategyenlőséget mindig be kell tartani, azonban az abszolút szavazategyenlőség, vagyis a szavazatok tényleges hatásának egyenlősége lehetetlen követelmény. Ez is így igaz, azonban kell lennie egy mértéknek, amin túl már alkotmányellenes a torzítás.

Maga az Alkotmánybíróság is többször foglalkozott már ezzel a kérdéssel a parlamenti választások választókerületeinek arányossága kapcsán. Ezt azért fontos megemlíteni, mert a mostani határozat leszögezi, hogy a választójog egyenlőségének követelménye a régi és az új alkotmányban változatlanul jelen van, így a korábbi alkotmánybírósági joggyakorlat figyelembe vehető.

Egy 2005-ös határozatában azt mondta ki a testület, hogy az egyéni választókerületek és az akkor még meglévő területi listák összeállításakor is arra kell törekednie a jogalkotónak, hogy a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben térjen el. 2010-ben – a mostani határozathoz párhuzamos indokolást fűző – Stumpf István volt az előadó bírája annak a határozatnak, amely szerint alkotmányellenes rendeletben szabályozni az egyéni választókerületek területét, mert az az egy jelöltre leadható szavazatok számán keresztül jelentős hatással van a szavazategyenlőségre, vagyis a szabályozás alapvető jogot érint. A határozat nyomán lett aztán kétharmaddal kőbe vésve az új választókerületi rendszer: mindenesetre az országgyűlési választásról szóló törvény szerint a választókerületekben a választójogosultak száma „megközelítőleg azonos” kell, hogy legyen.

*

A választójog egyenlőségének szempontjából lényegtelen, hogy országos vagy budapesti választásról van-e szó. Ha az országos választáson „megközelítőleg azonos” lélekszámú választókerületeket ír elő a jogalkotó, akkor Budapesten sem alkothatna olyan szabályokat, hogy öt-hatszoros különbségek is vannak a kerületek – vagyis a tulajdonképpeni „választókerületek” – létszáma között.

Az Alkotmánybíróság most hivatkozik is egy olyan korábbi határozatára, amely a választókerületek létszámai közötti kétszeres eltérést olyan szinten aránytalannak találta, hogy az semmilyen más alkotmányos indokkal nem igazolható. Most pedig egyes kerületeket összevetve akár öt-hatszoros eltérésekről van szó!

Ezt az Alkotmánybíróság is megállapította, de hamar túllépett a problémán: „ugyanakkor adott a kivételes szabályozás lehetősége is a főváros egysége és kerületi tagozódása körülményeire, valamint közigazgatási és történelmi határvonalaira tekintettel” – írják a határozat indokolásában. Hogy mik is azok a fővárosi körülmények, amelyek igazolják, hogy mondjuk egy újpestinek negyedannyit ér a szavazata, mint egy belvárosinak, azt is kifejtik az alkotmánybírák. Az önkormányzati törvény módosítása értelmében ugyanis a fővárosi közgyűlésben bevezetik a kettős többség elvét, vagyis nem csak a közgyűlés képviselőinek többsége kell egy adott döntéshez, hanem egyúttal a javaslatot megszavazó kerületi polgármesterek legalább Budapest lakosságának a felét kell, hogy képviseljék. Az Alkotmánybíróság szerint tehát sérül ugyan a szavazategyenlőség elve, de kettős többségi szavazás a közgyűlésben orvosolja ezt.

*

A kettős többségi szavazás felveti azt a kérdést, hogy mi van a kompenzációs listáról bekerült kilenc jelölttel? Ők nem képviselnek egy kerületet sem, tehát elvileg nulla embert nyomnak a latban egy ilyen számításnál. Akkor az ő szavazatuk mennyit ér a közgyűlésben? Ha maguk mellé tudnak állítani pár nagy-kerületi polgármestert, akkor sokat, egyébként meg leheletnyit? A kompenzációs lista ugyanis marad, az Ab csak a súlyozási szabályt semmisítette meg ezzel kapcsolatban: erről listáról az eredetileg tervezett formában nem egyszerűen a megszokott, töredékszavazatos módszerrel lehetett volna bejutni a közgyűlésbe, hanem ezt megspékelték volna a kerületek lélekszámarányos súlyozásával. Ez viszont azt eredményezte volna, hogy a nagy kerületekben vesztes jelöltekre adott töredékszavazatok sokkal többet értek volna, mint a kis kerületek veszteseinek töredékszavazatai.

Vagyis az egész rendszerben még mindig aránytalanul jól járnak a kis kerületek nyertesei (mert kevés szavazattal ugyanannyi szavuk lehet a közgyűlésben, mit a sok szavazattal nyerő nagy kerületi kollégáiknak), és jól jártak volna a nagy kerületek vesztesei is (mert jóval több töredékszavazatot zsebelhettek volna be a kis kerületek veszteseinél).

Az Alkotmánybíróság érdekes módon csak ez utóbbit érzékelte akkora torzító tényezőként, ami már alkotmányellenes, ezért a lakosságszám-arányos súlyozást megsemmisítette. Így a kompenzációs listáról csak simán, súlyozás nélküli töredékszavazatokkal lehet majd bejutni. Az a probléma viszont továbbra is megoldatlan, hogy ha a kettős többség elve alapján szavaz a közgyűlés, akkor a konkrét kerületet nem képviselő, listáról bejutott jelöltek szava hogyan és mennyit nyom majd a latban. Arról nem is beszélve, hogy a kettős többségi rendszer nagyon meg fogja nehezíteni a döntéshozatalt a fővárosban.

A csavaroktól nem mentes többségi érvelés egyébként sok bírának – köztük az Alkotmánybíróság elnökének – sem volt ínyére. Három párhuzamos indokolást és hat különvéleményt csatoltak összesen a határozathoz: többen azt rótták fel, hogy a kompenzációs lista súlyozási szabályainak megsemmisítése összességében még aránytalanabb helyzetet teremt. A szoros arány azt mutatja, hogy egyelőre még van tere a szakmai szempontoknak a politikai érdekekkel szemben, bár sajnos ez ebben az esetben (is) kevésnek bizonyult.