Új egyensúly vagy új konfliktus: Karlsruhe mérföldkő jelentőségű döntése 2020-ban

"A 2020-as év európai jogéletének egyik legnagyobb súlyú és egyúttal legnagyobb port kavart döntését a német alkotmánybíróság májusban hozta meg az Európai Központi Bank (EKB) állampapír-vásárlási programjával összefüggésben. Lényegében alkotmányos kontrollt gyakorolva az uniós intézmények hatáskörét illetően a taláros testület – a fennállás során első ízben – azt mondta ki, hogy mind az EKB, mind pedig az Európai Bíróság (EUB) hatáskörén túllépve (ultra vires) járt el.

Az alkotmánybírósági döntés túlnyomórészt az integrációs fejlődést és az uniós jog elsőbbségét féltő heves kritikai fogadtatásában részesült. Ettől eltérő megközelítésből szemléli a kérdést Blutman László jogászprofesszor Red Signal from Karlsruhe: Towards a New Equilibrium or New Level of Conflict? című tanulmánya. A Mádl Ferenc Összehasonlító Jogi Intézet által gondozott Central European Journal of Comparative Law című tudományos folyóiratban megjelent tanulmány a német alkotmánybírósági döntést a nemzeti alkotmányok és az európai jog kapcsolatának kontextusába helyezve és a nemzeti alkotmánybíróságok nézőpontjából törekszik megérteni.

Ennek megfelelően a tanulmány elsőként felidézi, hogy a vitatott döntés valójában egy régi ellentét hozott ismét felszínre, amelyben az egyik tábor az uniós jog elsőbbségét, valamint azt hangoztatja, hogy az EUB-t illeti meg az utolsó szó joga, miközben a másik tábor az EU-t megillető hatáskörök átruházott jellegére, valamint a demokratikus legitimáció követelményére emlékeztet. Mindezt összefüggésbe helyezve, a szerző olvasatában a nemzeti alkotmányok és az uniós jogrend kapcsolatát övezően két érzékeny pont okoz gyakorlati dilemmákat.

Egyfelől az a dilemma, hogy ellenőrizhető-e az EU hatáskörgyakorlása. Ez a kérdés azért rendkívül jelentős, mert az uniós hatásköröknek az alapító szerződésekben rögzített megfogalmazása sok esetben homályos és annak pontos határvonalai csak utólag a hatáskörök gyakorlásának folyamatában kristályosodik ki. Bár ebben a kérdésben jellemzően ugyan az EUB mondja ki a végső szót, a nemzeti alkotmánybíróságok sem maradnak érdektelen szemlélők.

Másfelől a nemzeti alkotmányok és az uniós jog kapcsolatát érintő további dilemma a szupremácia kérdése. Az EUB évtizedek óta azt az egyszerű tételt hirdeti, hogy az uniós jog elsőbbsége a nemzeti alkotmányokra is kiterjed. Ezzel szemben azonban az át nem ruházható szuverenitás őreként eljáró alkotmánybíróságok számára az alkotmányok védelme élvez elsőbbséget, amely ráadásul – az alapító szerződésekhez hasonlóan – általában nem biztosít elsőbbséget az uniós jog javára.

A két nézőpontból tehát két különböző kép sejlik fel: az egyik szerint az EU egy szövetségi államrendszer irányába, míg a másik értelmezésében szuverén államok együttműködésén alapuló nemzetközi szervezet irányába gravitál. Ez utóbbi felfogás „alkotmányos tolerancia” tanúsítását kívánja meg az EU-tól, minthogy a tagállamok alkotmányai a szuverenitás legalapvetőbb megtestesítői. Éppen ezért kulcsjelentőségű kérdés, hogy az alkotmánybíróságok milyen kontrollt gyakorolnak az uniós hatáskörgyakorlás és az uniós jog felett.

A tanulmány e körben idézi fel, hogy már az integráció korai szakaszában megjelentek nemzeti alkotmányjog uniós jogot korlátozó doktrínái, ugyanakkor az alkotmánybíróságok ezen a téren eddig inkább visszafogottnak mutatkoztak, és puhább megoldások alkalmazására törekedtek.

Nem a német alkotmánybíróság májusi döntése volt az első olyan döntés, amely az EUB hatáskörének túllépését állapította meg, ugyanakkor a tanulmány értékelése szerint a súlyánál fogva és az őt övező közérdeklődésre figyelemmel mégis kilóg a sorból. Egyfelől modellként szolgálhat a többi alkotmánybíróság eljárása számára, másfelől pedig – teljes érthető módon – nagyobb pontosságra ösztönözheti az uniós intézmények hatáskörgyakorlását. Másfelől pedig ráirányítja a figyelmet az uniós jogrend alapvető strukturális feszültségeire.

Ez a feszültség abból fakad, hogy a tagállamok szuverenitásával áll szemben az uniós jogalkotás (főszabály szerinti) többségi elve, az uniós jog abszolút elsőbbségének teóriája, valamint az EUB uniós jogot és az uniós intézmények hatásköreit érintő értelemzési monopóliuma. Mindez nemcsak az uniós és tagállami hatáskörök elhatárolásában idéz elő konfliktusokat, hanem egyúttal az EUB és a nemzeti alkotmánybíróságok között is ellentétekhez vezet. Ezeknek a konfliktusoknak feloldására és kellő egyensúly fellelésére csak abban az esetben mutatkozik lehetőség, ha rendelkezésre állnak azok a fórumok és eljárások, amelyeknek a keretei között a tagállamok felvethetik a lényegi alkotmányos aggályaikat.

A tanulmány három ilyen alapvető fórumot azonosít: az uniós jogalkotási eljárásban az Európai Tanács, a bírósági vitarendezésben az EUB, valamint a tagállamok alkotmányossági felülvizsgálatára jogosult bírói fórumok. Ha a politikai döntéshozatal során egy tagállam lényeges alkotmányos érdekei sérülnek, akkor elviekben lehetősége van arra, hogy ezeket az alapvető érdekeit az EUB előtt megvédje.

A gyakorlatban ugyanakkor az EUB közel sem tekinthető nagyvonalúnak a tagállami érdekek megóvása terén. Az erőteljes integrációs törekvésekkel szemben a tagállamok lényeges alkotmányos érdekeinek és szuverenitásának megóvása érdekében ezért – más egyéb fórum híján – a tagállami alkotmányjogi felülvizsgálat szükségesnek mutatkozik. Mindez nem igazolja az uniós jog megsértését, ugyanakkor világosan jelzi az uniós együttműködés határait.

Ezek alapján a tanulmány következtetése szerint az uniós jog – kivételes és korlátozott – alkotmányossági felülvizsgálata szükséges az integráció sodrása és a tagállamok szuverenitása közötti egyensúly megóvásához. Az alkotmányos tolerancia önmegtartóztatást kíván az EUB-től a tagállamok alkotmányos rendszereinek védelme érdekében, míg az alkotmányossági felülvizsgálat lehetősége végső eszköz az alkotmánybíróságok kezében. Egy ilyen tagállami felülvizsgálat tehát fontos záloga a többszintű európai együttműködésnek.

Blutman László, Red Signal from Karlsruhe: Towards a New Equilibrium or New Level of Conflict? Central Central European Journal of Comparative Law’s Issue 2 of 2020."